Комментарий к решениям Конституционного Суда о конституционности изменений в Закон «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь»
Согласно статье 35 Конституции Республики Беларусь свобода собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, не нарушающих правопорядок и права других граждан Республики Беларусь, гарантируется государством. Порядок проведения указанных мероприятий определяется законом.
Принятый 30 декабря 1997 года Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» (далее – Закон о массовых мероприятиях) устанавливает порядок организации и проведения в Республике Беларусь собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирований и иных массовых мероприятий и направлен на создание условий для реализации конституционных прав и свобод граждан, обеспечения общественной безопасности и порядка при проведении этих мероприятий на улицах, площадях и в иных общественных местах.
В Закон о массовых мероприятиях неоднократно вносились изменения, направленные на уточнение правовой регламентации порядка организации и проведения массовых мероприятий, обеспечение безопасности во время их проведения с тем, чтобы не нарушались правопорядок и права других граждан Республики Беларусь.
1. Законом о массовых мероприятиях установлен ряд ограничений для недопущения нарушения прав и свобод личности. Так, согласно частям пятой и шестой статьи 11 Закона в целях обеспечения общественной безопасности, порядка проведения массовых мероприятий, соблюдения общественного порядка при проведении массовых мероприятий организаторы массовых мероприятий, сотрудники органов внутренних дел и представители общественности, выполняющие обязанности по охране общественного порядка, наделяются правом ограждать территории мест проведения массовых мероприятий инженерными и техническими средствами, производить фотосъемку, аудио- и видеозапись участников массовых мероприятий, осуществлять пропускной режим; сотрудники органов внутренних дел, выполняющие обязанности по охране общественного порядка, вправе проводить личный досмотр граждан и досмотр находящихся при них вещей, в том числе с помощью технических и специальных средств.
По мнению Конституционного Суда, указанные меры ограничительного характера согласуются с частью первой статьи 23 Конституции, в соответствии с которой ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Эти меры не искажают сущности конституционных прав и свобод, не ведут к утрате их реального содержания, применяются только в установленных законом случаях, соразмерны защищаемым общественным и государственным интересам, правам и свободам личности.
Конституционный Суд отметил, что установление ограничений прав и свобод личности не исключается и нормами международных актов. Так, согласно пункту 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.
Статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах признает право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.
Конституционный Суд полагает, что предусматриваемые ограничения прав и свобод личности выступают средством правовой защиты общественного порядка и общественной безопасности, нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц.
Конституционный Суд обратил также внимание на дополнение статьи 2 Закона о массовых мероприятиях положением о том, что к пикетированию приравнивается совместное массовое присутствие граждан в заранее определенном общественном месте (в том числе под открытым небом) в установленное время для совершения заранее определенного деяния, организованное (в том числе через глобальную компьютерную сеть Интернет или иные информационные сети) для публичного выражения своих общественно-политических интересов или протеста.
Конституционный Суд указал, что при применении указанной нормы следует исходить из ее конституционно-правового смысла и понимания во взаимосвязи с другими нормами данного Закона, регламентирующими вопросы участия граждан в массовых мероприятиях, в которых речь идет не о любом присутствии граждан на месте проведения пикетирования, а об их участии в совместном массовом мероприятии, проводимом для совершения заранее определенного деяния с целью публичного выражения своих общественно-политических интересов или протеста.
2. Законом о массовых мероприятиях предусмотрен ряд мер, направленных на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности во время проведения массовых мероприятий.
Согласно излагаемой в новой редакции части шестой статьи 4 Закона лица, допустившие нарушение порядка организации или проведения массового мероприятия, в течение одного года после наложения административного взыскания за такое нарушение, а также лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за совершение преступлений против мира и безопасности человечества, преступлений против общественной безопасности, преступлений против общественного порядка и общественной нравственности или преступлений против государства и порядка осуществления власти и управления, не могут выступать организаторами массового мероприятия.
Абзацем шестым части второй статьи 11 Закона о массовых мероприятиях устанавливается, что во время проведения собрания, митинга, уличного шествия, демонстрации или пикетирования их организаторам и участникам запрещается иметь при себе холодное, огнестрельное, газовое или иное оружие, взрывчатые вещества и боеприпасы, предметы, поражающее действие которых основано на использовании горючих веществ, их имитаторы и муляжи, другие предметы, которые могут быть использованы в качестве оружия, ядовитые, отравляющие, едко пахнущие, легковоспламеняющиеся вещества, огнеопасные и пиротехнические вещества или изделия, кроме спичек и карманных зажигалок, иные вещества, предметы, изделия, в том числе самодельного изготовления, использование которых может привести к задымлению, воспламенению, а также алкогольные, слабоалкогольные напитки и (или) пиво.
Конституционный Суд отметил, что данные изменения, вносимые в Закон о массовых мероприятиях, которыми совершенствуется правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, основаны на положениях статьи 59 Конституции. Государство обязано принимать разумные и необходимые меры, позволяющие проводить массовые мероприятия без опасений, что их участники могут быть подвергнуты физическому насилию, а роль правоохранительных органов заключается в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, прав и свобод участников мероприятия и иных лиц, поскольку согласно части первой статьи 21 Конституции обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства.
3. Предусматривается уведомительный порядок проведения массовых мероприятий, которые в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности могут проводиться только в местах, определенных для этих целей местными исполнительными и распорядительными органами (часть вторая статьи 9 Закона о массовых мероприятиях).
Согласно новой редакции части второй статьи 8 Закона о массовых мероприятиях до получения разрешения на проведение массового мероприятия (подачи уведомления о проведении массового мероприятия) его организатор (организаторы), а также иные лица не вправе публично призывать к организации и проведению массового мероприятия, в том числе объявлять в средствах массовой информации, глобальной компьютерной сети Интернет или иных информационных сетях о дате, месте и времени его проведения, изготавливать и распространять в этих целях листовки, плакаты и иные материалы.
Закон о массовых мероприятиях дополнен статьей 91, предусматривающей, что установленные данным Законом общие требования к порядку проведения массовых мероприятий и обеспечению общественного порядка при проведении распространяются на массовые мероприятия, проводимые и в разрешительном, и в уведомительном порядке. В частности, письменное уведомление о проведении массового мероприятия должно быть направлено в соответствующий местный исполнительный и распорядительный орган не позднее чем за десять дней до предполагаемой даты проведения этого массового мероприятия. Законодателем установлена обязанность местных исполнительных и распорядительных органов не позднее чем за пять дней до даты проведения массового мероприятия сообщить в письменной форме о недопустимости проведения массового мероприятия и необходимости прекращения подготовки к нему в случае, если в местный исполнительный и распорядительный орган ранее поступило уведомление от другого заявителя о проведении в том же месте и в то же время массового мероприятия, – заявителю, подавшему такое уведомление позднее; если поданное уведомление не соответствует требованиям Закона о массовых мероприятиях, – заявителю, подавшему такое уведомление.
Кроме того, в соответствии со статьей 12 Закона о массовых мероприятиях организация и проведение любого массового мероприятия как в разрешительном, так и в уведомительном порядке подлежат прекращению по требованию руководителя (его заместителя) соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа, органа внутренних дел в случаях: если не было подано заявление (уведомление), заявление (уведомление) отозвано организатором (организаторами) массового мероприятия или принято решение о запрещении (недопустимости) проведения массового мероприятия; если нарушены положения статей 9–11 Закона о массовых мероприятиях; возникновения опасности для жизни и здоровья граждан.
Оценивая конституционность приведенных положений Закона, Конституционный Суд отметил, что установление Законом уведомительного порядка проведения массовых мероприятий отвечает международным стандартам, закрепленным в Руководящих принципах по свободе мирных собраний (CDL-AD(2010)020), принятых совместно Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ и Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) на 83-м пленарном заседании (Венеция, 4 июня 2010 года), в соответствии с которыми важнейшей обязанностью государства является создание необходимых механизмов и процедур, позволяющих обеспечить реальное осуществление свободы собраний без чрезмерного бюрократического регулирования (подпункт 2.2 пункта 2).
Гарантируемая Конституцией свобода собраний, которые не нарушают правопорядок и права других граждан Республики Беларусь, является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Республике Беларусь как демократическом правовом государстве и предполагает в том числе отсутствие чрезмерного государственного контроля за действиями организаторов и участников массовых мероприятий. По мнению Конституционного Суда, положения Закона, предусматривающие наряду с разрешительным уведомительный порядок проведения массовых мероприятий в постоянных местах для их проведения, направлены на устранение излишнего вмешательства государственных органов в процесс организации и проведения массового мероприятия, ликвидацию барьеров, связанных с согласованием места его проведения, и создание тем самым дополнительных гарантий для реализации гражданами закрепленной Конституцией свободы собраний.
При этом Конституционный Суд обратил внимание местных исполнительных и распорядительных органов на то, что организатору (организаторам) должны указываться конкретные случаи, в связи с которыми недопустимо проведение массового мероприятия либо прекращается подготовка к нему, в том числе если поданное уведомление не соответствует требованиям Закона о массовых мероприятиях.
4. Часть пятая статьи 10 Закона о массовых мероприятиях изложена в новой редакции, в соответствии с которой лицо, присутствующее на массовом мероприятии в качестве журналиста средства массовой информации, обязано иметь при себе документ, удостоверяющий личность, а также служебное удостоверение журналиста средства массовой информации, зарегистрированного на территории Республики Беларусь, либо документ, подтверждающий аккредитацию журналиста иностранного средства массовой информации в Республике Беларусь; указанное лицо должно иметь ясно видимый отличительный знак представителя средства массовой информации.
Конституционный Суд отметил, что аналогичное правовое регулирование установлено в законодательных актах ряда других государств, в частности Российской Федерации, Республики Казахстан, Республики Армения.
По мнению Конституционного Суда, изменение, внесенное в статью 10 Закона о массовых мероприятиях, определяющее порядок проведения массовых мероприятий, имеет целью обеспечение возможности идентификации лиц, являющихся журналистами средств массовой информации, присутствующих на мероприятии, взаимодействия сотрудников правоохранительных органов с представителями средств массовой информации, находящимися на территории проведения такого мероприятия, для освещения хода событий, а также исключение возникновения спорных ситуаций, связанных с определением правового статуса того или иного лица, присутствующего на массовом мероприятии, правомерности совершаемых им действий, что согласуется с положениями статей 35 и 59 Конституции и международными стандартами в сфере проведения массовых мероприятий.
5. Законом о массовых мероприятиях установлена обязанность местных исполнительных и распорядительных органов определять постоянные места для проведения массовых мероприятий и места, где их проведение не допускается, с сообщением об этом в средствах массовой информации; Совет Министров Республики Беларусь уполномочен на определение порядка организации взаимодействия правоохранительных органов, организаторов массовых мероприятий и представителей общественности, выполняющих обязанности по охране общественного порядка, по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий. Приведенные изменения и дополнения согласуются с конституционными положениями статей 120 и 107 Конституции.
Таким образом, внесенные в Закон о массовых мероприятиях изменения, уточняющие законодательное регулирование организации и проведения массовых мероприятий, устанавливают конституционно-правовой порядок реализации конституционной гарантии свободы собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования при условии обеспечения правопорядка и общественной безопасности при их проведении, недопущения нарушения прав других граждан.
(Решения Конституционного Суда от 28 октября 2011 г. и 6 июля 2018 г. по законам Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь»).
По сообщению официального сайта Конституционного Суда Республики Беларусь