Типичные нарушения законодательства об административных процедурах

Административные процедуры относительно новый институт для отечественного законодательства, который получил бурное развитие в последние годы. Основное предназначение административных процедур – упростить механизм принятия решений административными учреждениями, сделать его ясным и прозрачным, исключить излишние или надуманные требования к заинтересованным лицам и, как следствие, повысить доверие населения к работе таких учреждений.

Упорядоченность порядка принятия решений административными учреждениями невозможна без формализации процессуальных требований к приему и рассмотрению заявлений заинтересованных лиц: установление сроков совершения процессуальных действий, закрепление перечней представляемых для осуществления административной процедуры документов, требований к содержанию административных решений, оснований для отказа в приеме заявлений, осуществлении административных процедур и др. Соблюдение таких требований призвано стать надлежащей гарантией объективного осуществления административных процедур, упорядочения использования дискреционных полномочий.

Вместе с тем проведенный анализ показывает, что установленный порядок рассмотрения заявлений заинтересованных лиц не всегда соблюдается. Допускаемые нарушения в последующем могут послужить причинами для административных жалоб, а также стать предметом судебного разбирательства. В этой связи кратко рассмотрим наиболее часто встречающиеся процессуальные нарушения законодательства об административных процедурах.

Истребование для осуществления административных процедур документов, которые не включены в перечни документов, представляемых заинтересованными лицами, и могут быть запрошены уполномоченными органами самостоятельно.

В соответствии со статьей 15 Закона Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. «Об основах административных процедур» (далее – Закон) в перечни документов и (или) сведений, представляемых заинтересованными лицами, могут включаться лишь документы и (или) сведения, которые необходимы для осуществления административной процедуры и могут быть представлены только заинтересованным лицом.

В указанные перечни не могут включаться документы и (или) сведения, которые имеются в уполномоченных органах или могут быть получены ими от других государственных органов, иных организаций, а также из государственных регистров, реестров, кадастров, списков, каталогов, баз и банков данных, за исключением случаев, когда такие документы и (или) сведения находятся у заинтересованного лица.

При этом Закон разрешает требовать от заинтересованного лица представления определенных документов, не включенных в перечни документов и (или) сведений, представляемых заинтересованными лицами (в частности, документов, удостоверяющих личность гражданина; подтверждающих служебное положение руководителя юридического лица, а также удостоверяющих его личность; подтверждающих государственную регистрацию юридического лица или индивидуального предпринимателя; полномочия представителя заинтересованного лица и некоторые другие). Перечень таких документов установлен в пункте 2 статьи 15 Закона.

Приведенные нормы раскрывают суть сформулированного в статье 4 Закона заявительного принципа одного окна, заключающуюся в четком разделении обязанностей по сбору документов, требуемых для осуществления административных процедур, между заинтересованным лицом и уполномоченным органом.

К сожалению, на практике заинтересованные лица во многих случаях по-прежнему вынуждены собирать самостоятельно все необходимые документы и (или) сведения. При этом работники уполномоченных органов нередко ссылаются на то, что «заявители сами высказали желание собрать все необходимые документы», хотя зачастую это «вынужденное» желание.

В одних случаях заинтересованным лицам сообщается, что самостоятельный сбор документов – «в их интересах», так как запросы будут рассматриваться долго, могут потеряться, могут не дойти, а за это время поменяется законодательство и все надо будет начинать сначала. В других случаях их просто информируют о том, какие документы необходимы для осуществления конкретной административной процедуры, без уточнения, что часть этих документов уполномоченный орган должен запросить самостоятельно.

В этой связи необходимо учитывать, что в соответствии со статьей 9.26 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях требование руководителем государственного органа, иной организации или работником государственного органа, иной организации, ответственным за выполнение соответствующих функций, представления гражданами, индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами для осуществления административной процедуры документов и (или) сведений, не предусмотренных законодательством, влечет наложение штрафа в размере от четырех до десяти базовых величин.

Нарушение порядка проведения приема заинтересованных лиц с заявлениями об осуществлении административных процедур.

Наиболее распространенными нарушениями при проведении приема заинтересованных лиц с заявлениями, по которым требуется осуществление административных процедур, являются:

• необеспечение работы уполномоченных органов (их структурных подразделений или соответствующих должностных лиц) в удобное для граждан время.

Ключевым актом, устанавливающим требования ко времени приема граждан с заявлениями об осуществлении административных процедур, является Директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О дебюрократизации государственного аппарата и повышении качества обеспечения жизнедеятельности населения» (далее – Директива № 2), согласно абзацу четвертому подпункта 1.1 которой руководители государственных органов и государственных организаций должны обеспечить режим работы структурных подразделений, должностных лиц, осуществляющих прием граждан, в том числе с заявлениями об осуществлении административных процедур, в удобное для населения время. Прием граждан в рабочие дни должен начинаться не позднее 8.00 или завершаться не ранее 20.00, а также осуществляться по субботам и (или) воскресеньям, если это необходимо с учетом количества и специфики обращений.

Анализ данной нормы, а также складывающейся правоприменительной практики позволяет выделить несколько ключевых положений, касающихся приема граждан.

1. Указанное требование об организации приема заявлений об осуществлении административных процедур в рабочие дни с 8.00 или до 20.00 касается только граждан и не распространяется на осуществление административных процедур в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
2.  С учетом содержащегося в пункте 1 Директивы № 2 сокращения, рассматриваемое требование распространяется на государственные органы и государственные организации и не касается организаций частной формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей.
3. Прием граждан с заявлениями об осуществлении административных процедур в государственных органах и государственных организациях в рабочие дни должен начинаться не позднее 8.00 или завершаться не ранее 20.00. Поскольку Директива № 2 устанавливает лишь требования к началу или окончанию приема заинтересованных лиц, а не к продолжительности такого приема, понимание данной нормы как обязывающей проводить прием с 8.00 до 20.00 не имеет правовых оснований.
4. Установленные в Директиве № 2 временные параметры для приема граждан с заявлениями об осуществлении административных процедур должны выполняться независимо от режима работы организации, а также количества лиц, обращающихся за осуществлением административных процедур. В различные дни недели время начала и окончания приема граждан может отличаться при условии соблюдения рассматриваемой нормы Директивы № 2 (например, прием осуществляется во все дни с 8.00 до 17.00 за исключением среды, когда прием осуществляется с 14.00 до 20.00).
5. Государственные органы и государственные организации не обязаны организовывать прием заинтересованных лиц-граждан по субботам и (или) воскресеньям. Такое решение принимается, если это необходимо с учетом количества и специфики обращений уполномоченным органом. В настоящее время прием заинтересованных лиц по субботам организован в различных организациях, в которые обращается значительное количество посетителей: в службах «Одно окно» г. Минска, расчетно-справочных центрах, органах ЗАГС и др.;

• отмена приема заинтересованных лиц с заявлениями, по которым требуется осуществление административных процедур, либо отсутствие должностных лиц уполномоченных органов во время личного приема на рабочих местах без обеспечения замены их иными лицами.

Пунктом 4 статьи 6 Закона запрещается отмена приема заинтересованных лиц по причине временного отсутствия работника уполномоченного органа, осуществляющего такой прием. Руководитель уполномоченного органа обязан обеспечить своевременное и надлежащее выполнение функций временно отсутствующего работника уполномоченного органа, осуществляющего прием заинтересованных лиц, другим работником этого органа.

Таким образом, прием заинтересованных лиц с заявлениями об осуществлении административных процедур не может быть отменен или перенесен, независимо от уважительности причин (болезнь, отпуск работника, служебная командировка и др.). Во всех подобных ситуациях должна быть обеспечена замена отсутствующего работника другим работником данной организации.

Несоблюдение сроков осуществления административных процедур.

Порядок исчисления сроков осуществления административных процедур определен в пункте 3 статьи 12 Закона. При этом в отличие, например, от гражданского законодательства процессуальные сроки по законодательству об административных процедурах начинают исчисляться не со следующего дня, а в день подачи заявления. Это во многом объяснятся тем фактом, что административные процедуры осуществляются в очень краткие сроки, в том числе и в день подачи заявления.

Анализ соответствующих нормативных предписаний позволяет в общем виде сформулировать следующее правило: срок осуществления административной процедуры начинается со дня регистрации заявления заинтересованного лица и заканчивается днем исполнения административного решения.

В свою очередь исполнение административного решения согласно пункту 3 статьи 43 Закона может осуществляться посредством выдачи заинтересованному лицу справки или другого документа, производства записи в соответствующем регистре, реестре, протоколе, банке данных, ином документе или информационном ресурсе, а также предоставления денежных средств, иного имущества и (или) услуг. Таким образом, срок осуществления административной процедуры, связанной с принятием и выдачей заинтересованному лицу административного решения, заканчивается не в день принятия (подписания) административного решения, а в день, когда такое решение получено заинтересованным лицом.

При этом в случае направления заинтересованному лицу административного решения, либо выписки из него, либо извещения о принятом административном решении по почте, в виде электронного документа заинтересованное лицо считается получившим административное решение либо выписку из него (уведомленным о принятом административном решении) по истечении трех дней со дня направления таких решения, либо выписки из него, либо извещения.

Пример

Заявление подано 1 марта. Срок осуществления административной процедуры – 1 месяц. Административное решение принято 29 марта. Выписка из решения направлена по почте заинтересованному лицу 30 марта. Заинтересованное лицо считается получившим такое решение 2 апреля (через 3 дня со дня направления выписки). В такой ситуации срок осуществления процедуры будет нарушен.

Специальные правила определения момента окончания срока осуществления административной процедуры установлены Законом для случаев, когда заинтересованное лицо надлежащим образом уведомлено о времени получения справки или другого документа, выдаваемых при осуществлении административной процедуры, но не явилось за их получением. Такое внимание данному вопросу обусловлено тем, что в большинстве случаев заинтересованные лица предпочитают самостоятельно забирать подготовленные справки или документы в уполномоченных органах, а не ожидать их получения по почте. В подобных ситуациях срок осуществления административной процедуры не может зависеть от того, явится или не явится заинтересованное лицо за получением подготовленного документа.

Согласно части третьей пункта 3 статьи 12 Закона, если для исполнения административного решения необходимо выдать заинтересованному лицу справку или другой документ и заинтересованное лицо не явилось за их получением до истечения установленного срока осуществления административной процедуры, днем окончания осуществления административной процедуры считается день, когда справка или другой документ были подготовлены уполномоченным органом, при условии надлежащего уведомления об этом заинтересованного лица. Надлежащим уведомлением в данном случае, будет уведомление одним из способов в соответствии со статьей 27 Закона.

Пример

Заявление подано 1 марта. Срок осуществления административной процедуры – 1 месяц. Административное решение принято 29 марта. В случае, если заинтересованное лицо было надлежащим образом уведомлено о времени получения административного решения (например, при подаче заявления) и не явилось за его получением, то днем окончания осуществления административной процедуры будет 29 марта (день, когда решение было подписано).

Отказ в принятии заявления без наличия законных оснований.

В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Закона основанием для отказа в приеме заявления об осуществлении административной процедуры является:

• непредставление документов и (или) сведений, включенных в перечни документов и (или) сведений, представляемых заинтересованными лицами, а также документов, указанных в абзацах втором – седьмом пункта 2 статьи 15 Закона, в случае истребования таких документов;
• иные случаи, предусмотренные законодательными актами.

Уполномоченный орган также может отказать в принятии письменного заявления заинтересованного лица, если не соблюдены требования к форме или содержанию такого заявления.

Кроме того, уполномоченный орган может отказать в принятии повторного заявления заинтересованного лица, в котором не содержится новых сведений, если в этом органе имеется административное решение об отказе в осуществлении административной процедуры по заявлению данного лица.

Вместе с тем встречаются ситуации, когда работники уполномоченных органов по надуманным причинам отказываются принимать заявления. Например, отсутствие специалиста, происходящие изменения законодательства, якобы неправильно составленное заявление и др. Наиболее часто за подобными действиями скрывается незнание того, как работать с подобными заявлениями, или нежелание принимать по нему решение. Этому также способствует и тот факт, что решение об отказе в приеме заявления по общему правилу принимается в устной форме и, соответственно, работнику уполномоченного органа нет необходимости документально фиксировать причины отказа.

Подобные действия не основаны на законодательстве и могут повлечь применение к виновным лицам соответствующих мер дисциплинарной ответственности.

Эффективным средством защиты прав заинтересованного лица при неправомерном отказе в приеме заявления об осуществлении административных процедур является просьба к соответствующему работнику оформить отказ в приеме заявления в письменной форме с указанием правовых оснований такого решения, что позволит в последующем реализовать право на обжалование данного решения. Такое право предоставлено заинтересованному лицу частью второй пункта 1 статьи 26 Закона.

Подпунктом 2.1 Директивы № 2 устанавливается запрет для государственных органов и государственных организаций на неправомерный отказ в принятии заявлений об осуществлении административных процедур, в том числе в связи с временным отсутствием соответствующего работника.

При выявлении фактов нарушения данного запрета они рассматриваются в качестве грубого нарушения должностных обязанностей.

Отсутствие в административном решении необходимой информации.

Пункт 2 статьи 26 Закона устанавливает общие требования к содержанию административных решений. При этом предусматривается, что в административном решении об отказе в осуществлении административной процедуры, принятом в письменной форме, должна содержаться, в том числе, информация о правовых основаниях его принятия и фактических обстоятельствах, установленных при рассмотрении заявления заинтересованного лица.

Вместе с тем нередко в подобных решениях содержится лишь информация о правовых основаниях принятого решения (нередко в весьма обобщенном виде). Это, в свою очередь, затрудняет для заинтересованного лица понимание причин отказа и может вызвать обоснованные жалобы.

Такие действия работников уполномоченных органов могут быть обусловлены различными причинами, в том числе и низкой степенью осведомленности о требованиях административно-процедурного законодательства, и могут повлечь применение к виновным лицам соответствующих мер дисциплинарной ответственности.

Несоблюдение уровня правового регулирования административных процедур.

Особенностью законодательства об административных процедурах является запрет ведомственного или локального регулирования определенных вопросов. Это требование направлено на исключение случаев появления на указанном уровне неоправданных или чрезмерных административных барьеров, снижение возможности лоббирования узковедомственных интересов конкретных государственных органов вопреки интересам заинтересованных лиц. В этой связи в пункте 2 статьи 3 Закона предусматривается, что законодательными актами, постановлениями Совета Министров Республики Беларусь определяются:

• наименования административных процедур;
• уполномоченные органы;
• исчерпывающие перечни документов и (или) сведений, представляемых заинтересованными лицами в уполномоченные органы для осуществления административных процедур;
• сроки осуществления административных процедур;
• сроки действия справок или других документов, выдаваемых при осуществлении административных процедур;
• размер платы, взимаемой при осуществлении административных процедур, или порядок ее определения.

Таким образом, данные вопросы не могут устанавливаться актами республиканских органов государственного управления или местных органов власти.

В этой связи следует учитывать, что по смыслу Закона административные процедуры, не предусмотренные законодательством или предусмотренные правовым актом с нарушением требования об уровне правового регулирования административных процедур, осуществляться не должны.

Весьма показательной в этом отношении является норма части второй пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. № 200 «Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан» о том, что осуществление государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан административных процедур, не предусмотренных в перечне административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан, утвержденном данным Указом, не допускается.

Недостатки в информировании заинтересованных лиц о порядке осуществления административных процедур.

В соответствии со статьей 7 Закона в уполномоченном органе в доступном для обозрения месте (на информационных стендах, табло и (или) иным способом), а также на официальных сайтах уполномоченных органов в глобальной компьютерной сети Интернет (при их наличии) размещается информация, за исключением относящейся к государственным секретам, коммерческой или иной охраняемой законом тайне:

• о структуре уполномоченного органа, его руководителе и заместителях руководителя;
• о режиме работы уполномоченного органа и графике приема заинтересованных лиц;
• о наименованиях административных процедур, осуществляемых уполномоченным органом;
• о перечнях документов и (или) сведений, представляемых заинтересованными лицами, а при необходимости - о порядке их заполнения и представления заинтересованными лицами;
• о перечнях самостоятельно запрашиваемых уполномоченным органом документов и (или) сведений, необходимых для осуществления административной процедуры, не включенных в перечни документов и (или) сведений, представляемых заинтересованными лицами;
• о сроках осуществления административных процедур, сроках действия справок или других документов, выдаваемых при осуществлении административных процедур, а также о размере платы, взимаемой при осуществлении административных процедур, или порядке ее определения и др.

К сожалению, указанные требования о необходимости размещения информации о порядке осуществления административных процедур выполняются не всегда.

Наиболее распространенными нарушениями являются:

• отсутствие (на информационных стендах, официальных сайтах и др.) необходимой информации;
• размещение противоречивой, неактуальной или недостоверной информации (различные требования к предоставляемым документам, противоречивые графики приема заинтересованных лиц, неправильное указание организации, в которую необходимо обращаться за осуществлением процедуры, и др.).

Отдельно стоит упомянуть отсутствие информации о перечнях самостоятельно запрашиваемых уполномоченным органом документов и (или) сведений, необходимых для осуществления административной процедуры. Иными словами, уполномоченные органы нередко не указывают, какие документы они сами должны запросить, что позволяет пользуясь неосведомленностью заинтересованного лица перелагать на него обязанность по сбору таких документов.

Наличие очередей, длительное ожидание приема в государственных органах и государственных организациях.

При организации приема граждан в отдельных государственных органах и государственных организациях не соблюдаются предписания абзаца пятого подпункта 1.1 пункта 1 Директивы № 2 о необходимости принятия мер по недопущению возникновения очередей. Это приводит к длительному ожиданию граждан в очередях, потере времени, возникновению конфликтных ситуаций.

Систематическое возникновение подобных ситуаций свидетельствует о непринятии требуемых мер по созданию условий по надлежащему обслуживанию населения.

Рассмотрение в рамках законодательства об обращениях граждан заявлений, подлежащих рассмотрению в рамках законодательства об административных процедурах.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона к отношениям, связанным с рассмотрением заявлений заинтересованных лиц и административных жалоб, законодательство об обращениях граждан и юридических лиц не применяется.

Вместе с тем в ряде случаев заявления об осуществлении административных процедур регистрируются и рассматриваются как обращения граждан и юридических лиц (например, выдача выписки из трудовой книжки, справки о периоде работы, службы и др.). Это в свою очередь может повлечь увеличение сроков рассмотрения таких заявлений, поскольку общий срок рассмотрения обращения гражданина или юридического лица составляет 15 дней.