/ / Новости PRAVO.BY
15.06.2020

Профессионально об актуальном: Анализ системы государственных должностей органов прокуратуры Республики Беларусь

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 10 марта 2020 г.

Основополагающим элементом построения не только системы государственной службы, но и всей государственной власти является государственная должность. Именно через понятие государственной должности определяется понятие государственной службы [1, c. 23].

В отечественной и зарубежной юридической литературе имеется достаточно исследований сущности правого явления «государственная должность», в том числе в различных государственных органах. Вместе с тем за рамками научных изысканий остается нерассмотренным вопрос построения системы государственных должностей в органах прокуратуры, что и обуславливает актуальность данного исследования с научной и практической точки зрения.

Нормативное определение государственной должности раскрывается в ст. 4 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» (далее – Закон о государственной службе), под которой понимается «должность, предусмотренная Конституцией Республики Беларусь, Законом о государственной службе и иными законодательными актами, либо должность, учрежденная в установленном законодательством порядке как штатная единица государственного органа с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа». Приведенная дефиниция подчеркивает организационную и функционально-практическую стороны государственной должности: она устанавливается только в государственном органе, а лицо, занимающее такую должность, наделяется соответствующим объемом полномочий.

Многие правоведы придерживаются данного легального толкования государственной должности, акцентируя внимание на характеристиках этой должности.

Так, по мнению И.И.Маха, «государственная должность – это установленная компетентным государственным органом структурная единица, наделенная функциями и задачами государственного органа» [2, c. 271]. В.М.Манохин под должностью государственной службы «понимает часть организационной структуры государственного органа (организации), которая обособлена и закреплена в официальных документах (штатах), с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), предоставляемой лицу – государственному служащему в целях ее практического осуществления» [3, c. 72]. Некоторые исследователи в своих определениях подчеркивают и другие характерные для анализируемого правового явления черты: ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей, квалификационные требования, наличие заработной платы и др.

Анализ Закона Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» (далее – Закон о прокуратуре) позволяет выделить две категории должностей, которые могут занимать государственные служащие в органах прокуратуры: 1) прокурорский работник; 2) работник прокуратуры. При этом данный закон не раскрывает термин «прокурорский работник», но называет категории лиц, относящиеся к ним: прокурор и стажер прокуратуры.

Модельный закон о прокуратуре также употребляет понятие «прокурорский работник» наряду с терминами «прокурор» (которое раскрывается через понятие должностного лица и тех задач, которые оно призвано осуществлять) и «сотрудник органов прокуратуры» (аттестованные лица, занимающие должности прокуроров и следователей; аттестованные работники научных и педагогических учреждений прокуратуры). Обязательным требованием, предъявляемым к сотрудникам прокуратуры, является их «аттестованность» – наличие классного чина. Таким образом, Модельный закон о прокуратуре термины «прокурорский работник» и «сотрудник органов прокуратуры» рассматривает как равнозначные, что не является корректным, поскольку любой модельный законодательный акт должен быть стандартом для нормотворческих органов с целью формирования и осуществления согласованной законодательной деятельности государств – участников СНГ.

В рассматриваемом контексте представляет интерес зарубежный опыт трактовки государственных должностей в органах прокуратуры.

Например, в Российской Федерации, как и в Республике Беларусь, используется термин «прокурорский работник», охватывающий прокуроров и иных работников органов и организаций прокуратуры, имеющих классные чины. В то же время российский закон о прокуратуре в данное понятие включает также научно-педагогических работников органов прокуратуры, которым присваивается классный чин. В других государствах наблюдается схожий подход: в Кыргызской Республике употребляется понятие «прокурорский работник», а в законодательствах Республики Таджикистан, Республики Узбекистан и в Туркменистане – «работник прокуратуры». Закон Республики Казахстан от 30 июня 2017 года № 81-VI «О прокуратуре» использует термины «сотрудник прокуратуры» и «прокурор», под которыми понимается сотрудник органов прокуратуры, осуществляющий установленные полномочия в целях реализации функций прокуратуры.

Общим для практически всех анализируемых законов о прокуратуре государств-участников СНГ является отсутствие в качестве самостоятельной категории стажеров прокуратуры. Напомним, что в Республике Беларусь стажер прокуратуры относится к прокурорским работникам, поскольку им является лицо, сдавшее квалификационный экзамен и занимающее должность, на которой предусмотрено получение соответствующего классного чина. При этом Закон о прокуратуре и Положение о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 27 марта 2008 г. № 181, практически не выделяют особенностей прохождения службы стажерами, за исключением заключения с ними срочного трудового договора на время прохождения стажировки. Более того, ряд вопросов, касающихся прохождения службы (контракт, аттестация, классный чин, форменная одежда и т.д.), в указанных нормативных правовых актах распространяется в целом на прокурорских работников. Иными словами, исходя из буквального толкования цитируемых нормативных правовых актов можно сделать вывод, что данные нормы распространяются и на стажеров прокуратуры, что является неверным, поскольку стажеры не подлежат аттестации, а классный чин им присваивается после успешного завершения стажировки. Кроме того, перед прокурорами и стажерами прокуратуры стоят разные задачи. Основная задача деятельности прокурора – это осуществление прокурорского надзора, в то время как задачей стажера прокуратуры является изучение специфики работы прокуроров, приобретение необходимых практических навыков для исполнения обязанностей прокурора по соответствующей должности.

Изложенное приводит к выводу, что объединение прокуроров и стажеров прокуратуры в одну правовую категорию «прокурорский работник» является неверным. Поэтому, на наш взгляд, в ст. 3 Закона о прокуратуре необходимо закрепить самостоятельное понятие «стажер прокуратуры», а в названном выше Положении о прохождении стажировки в органах прокуратуры Республики Беларусь изложить особенности прохождения службы стажером прокуратуры в отдельных нормах.

В целом считаем, что использование термина «прокурорский работник» при обозначении государственных должностей в органах прокуратуры Республики Беларусь является неоправданным, поскольку он характерен для трудового права и не может в полной мере подчеркнуть особый статус прокурорской службы, которую в виду особого конституционно-правового статуса прокуратуры Республики Беларусь и важности задач, выполняемых прокурорами, обоснованно следует рассматривать как самостоятельный вид государственной службы [4, с. 61–62]. В ст. 1 Закона о государственной службе подчеркивается главенство служебно-правовых норм над трудовыми, соотношение которых строится по принципу субсидиарности [5]. В этой связи полагаем, что целесообразным видится использование при регламентации служебно-правовых отношений в органах прокуратуры Республики Беларусь терминологии, свойственной административному праву. Указанное должно применяться и при определении государственных должностей в органах прокуратуры Республики Беларусь.

Государственными служащими прокуратуры также являются работники государственного учреждения «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь» (далее – Научно-практический центр). Как известно, одним из основных направлений деятельности Научно-практического центра является осуществление научной деятельности, поэтому его сотрудников следует относить к категории научных работников. Как нами указывалось выше, в некоторых государствах – участниках СНГ научно-педагогическим работникам органов прокуратуры присваиваются классные чины и они относятся к категории прокурорских работников. Однако полагаем, что такой подход является неоправданным в виду разности решаемых задач, стоящих перед прокурорами и научными работниками. На наш взгляд, присвоение классного чина подчеркивает особую значимость прокурора и возлагаемых на него задач по осуществлению прокурорского надзора. В связи с чем избранный в Республике Беларусь подход к работникам прокуратуры, занимающимся научной деятельностью, является оправданным. Согласно Закону о прокуратуре такие государственные служащие отнесены к категории работников прокуратуры, т.е. лиц, состоящих в трудовых отношениях с органом прокуратуры и не являющихся прокурорскими работниками. Рассматриваемая категория включает в себя как лиц, занимающих государственные должности, так и лиц, выполняющих техническое обслуживание и обеспечение деятельности органов прокуратуры. По мнению А.А.Данилевича, на таких лиц в полном объеме распространяются нормы законодательства о труде [6, c. 13]. Однако указанное является не совсем верным, поскольку вопросы прохождения службы государственными служащими прокуратуры регулируются главным образом Законом о государственной службе, а лицами, осуществляющими техническое обслуживание и обеспечение деятельности органов прокуратуры – Трудовым кодексом Республики Беларусь. Более того, в ст. 68 Закона о прокуратуре указывается на равномерность служебных и трудовых правовых норм, что в случае с работниками прокуратуры, замещающими государственные должности, по нашему мнению, является недопустимым, что также справедливо отмечает и О.И.Чуприс [7, c. 35–36].

Таким образом, представляется целесообразным выделить из категории «работник прокуратуры» лиц, состоящих на государственной службе в органах прокуратуры, но не наделенных полномочиями по выполнению задач прокуратуры, закрепленных в ст. 4 Закона о прокуратуре, и придать им статус «служащий прокуратуры».

Вышеизложенное показывает, что одной из отличительных черт службы в органах прокуратуры является наличие в ней двух категорий государственных должностей. К первой следует относить должности прокуроров, основной задачей которых является реализация основных направлений деятельности прокуратуры – осуществление прокурорского надзора, поддержание государственного обвинения, координация правоохранительной деятельности государственной органов и т.д. Вторую группу составляют иные государственные служащие, которые не являются прокурорами.

В этой связи видится рациональным корректировка понятийного аппарата Закона о прокуратуре путем исключения из него термина «прокурорский работник» и закрепление соответствующих должностных терминов, подчеркивающих статус службы в органах прокуратуры Республики Беларусь как самостоятельного вида государственной службы, которые следует отобразить в ст. 3 Закона о прокуратуре следующим образом:

«Прокурор – должностное лицо, осуществляющее в пределах своей компетенции надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов, а также выполняющее иные функции прокуратуры, которому в установленном законе порядке присвоен классный чин.

Прокурорами являются: Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры, в том числе транспортные прокуроры, их заместители и помощники, советники, начальники структурных подразделений органов прокуратуры и их заместители, старшие прокуроры и прокуроры структурных подразделений органов прокуратуры, если иное не определено в настоящем Законе.

Работник прокуратуры – лицо, состоящее в трудовых отношениях с органом прокуратуры, осуществляющее обеспечение деятельности и техническое обслуживание органа прокуратуры.

Служащий прокуратуры – государственный служащий органов прокуратуры, не являющийся прокурором.

Стажер прокуратуры – лицо, сдавшее квалификационный экзамен и проходящее стажировку в органах прокуратуры».

СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Чуприс, О. И. Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь / О. И. Чуприс. – Минск : Право и экономика, 2009. – 310 с.

2. Мах, И. И. Административное право Республики Беларусь : курс лекций / И. И. Мах – Минск : Амалфея, 2008. – 704 с.

3. Манохин, В. М. Советская государственная служба / В. М. Манохин. – М. : Юридическая литература, 1966. – 194 с.

4. Гасанов, А. П. Понятие и сущность службы в органах прокуратуры Республики Беларусь / А. П. Гасанов // Юстиция Беларуси. – 2019. – № 2. – 59–62.

5. Кеник, К. И. Постатейный комментарий к Закону Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» [Электронный ресурс] : [по состоянию на 15.12.2009] / К. И. Кеник, В. В. Подгруша, А. Г. Тиковенко // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2020.

6. Комментарий к Закону «О прокуратуре Республики Беларусь» / Л. Г. Букато [и др.] ; под общ. ред. А. В. Конюка. – Минск : Амалфея, 2012. – 264 с.

7. Чуприс, О. И. Теоретические проблемы правового регулирования государственной службы Республики Беларусь : автореф. дис.... докт. юрид. наук : 12.00.14 / О. И. Чуприс ; Бел. гос. ун-т. – Минск, 2010. – 46 с.

Гасанов А.П.,
преподаватель кафедры конституционного и административного права
Института управленческих кадров Академии управления
при Президенте Республики Беларусь

С иными материалами правоприменительной практики можно ознакомиться в системах
«ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE»

Материал предоставлен Национальным центром правовой информации Республики Беларусь
При использовании материала ссылка на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь обязательна!

Нашли ошибку? Выделите текст с ошибкой и нажмите «Ctrl+Enter».