/ / Новости PRAVO.BY
10.07.2020

Профессионально об актуальном: Проблема множественности правового регулирования закупок в законодательстве Республики Беларусь

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 27 апреля 2020 г.

В законодательстве Республики Беларусь термин «закупки» нормативно не определен. В общем смысле с учетом содержания можно сформулировать его как приобретение товаров (работ, услуг) для нужд закупающей организации, реализации целей, задач, функций последней.

Но в зависимости от субъектов – закупающих организаций, сфер приобретения товаров (работ, услуг), источника финансирования – регулирование отношений при осуществлении закупок различное. Соответствующие блоки законодательства построены на различных принципах, процедурах, подходах и организационных условиях.

При этом наблюдается тенденция увеличения количества таких регуляторных режимов осуществления закупок. С одной стороны, можно согласиться, что видовое разнообразие правового регулирования разных сфер закупок позволяют учесть их специфичность, но с другой стороны, возникают коллизии, внутренние противоречия, и, как следствие, это влечет к неверному применению той или иной сферы законодательства, нарушению установленного порядка закупок. В ряде случаев такие нарушения влекут применение мер административной ответственности. Более того, в зоне риска находятся также и инвесторы, для которых хотя и созданы благоприятные условия при осуществлении инвестиций, однако при выборе сферы законодательства о закупках существует правовая неопределенность.

На сегодняшний день законодательство о закупках включает следующие специальные регулирования:

  1. государственные закупки1;
  2. закупки товаров (работ, услуг) при строительстве (регулирование установлено до 01.07.2021 г.)2;
  3. закупки товаров (работ, услуг) за счет собственных средств (они двухуровневые: для субъектов республиканского уровня действует постановление Совета Министров Республики Беларусь от 15 марта 2012 г. № 229 «О совершенствовании отношений в области закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств», для субъектов местного уровня применяются решения местных Советов депутатов);
  4. закупки услуг по техническому обслуживанию, текущему и капитальному ремонту жилых домов, санитарному содержанию вспомогательных помещений жилых домов, техническому обслуживанию лифтов, обращению с твердыми коммунальными отходами, а также дополнительных жилищно-коммунальных услуг, выполнение работ по объектам внешнего благоустройства населенных пунктов на конкурентной основе3;
  5. закупки товаров (работ, услуг) за счет международной технической помощи при наличии или в отсутствие софинансирования4.

Нормами Декрета Президента Республики Беларусь от 23 ноября 2017 г. № 7 «О развитии предпринимательства» предоставлено право субъектам хозяйствования не применять установленные законодательством требования о закупках товаров (работ, услуг) при строительстве в случае осуществления закупок без привлечения полностью или частично средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, внешних государственных займов и внешних займов, привлеченных под гарантии Совета Министров Республики Беларусь, кредитов банков Республики Беларусь, привлеченных под гарантии Совета Министров Республики Беларусь, облисполкомов и Минского горисполкома (подп. 4.4). Тем не менее с учетом рекомендаций Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь5 субъекты хозяйствования на уровне своих локальных правовых актов применяют правила, процедуры закупок товаров (работ, услуг) при строительстве.

______________________________

1 Закон Республики Беларусь от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» и иные акты законодательства в сфере государственных закупок.

2 Указ Президента Республики Беларусь от 07.06.2019 № 223 «О закупках товаров (работ, услуг) при строительстве», постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31.01.2014 № 88 «Об организации и проведении процедур закупок товаров (работ, услуг) и расчетах между заказчиком и подрядчиком при строительстве объектов».

3 Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 02.12.2019 № 826 «О мерах по реализации Директивы Президента Республики Беларусь от 4 марта 2019 г. № 7».

4 Указ Президента Республики Беларусь от 22.10.2003 № 460 «О международной технической помощи, предоставляемой Республике Беларусь», постановление Совета Министров Республики Беларусь от 21.11.2003 № 1522 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 22 октября 2003 г. № 460».

5 Письмо Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 26.03.2018 № 04-3-01/3918 «О разъяснении»; письмо Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 01.02.2019 № 04-3-05/1611 «О закупках товаров (работ, услуг) при строительстве».

В развитие Указа Президента Республики Беларусь от 17 января 2020 г. № 16 «О совершенствовании порядка обращения с отходами товаров и упаковки», который вступит в силу с 01.07.2020 г., Советом Министров Республики Беларусь должен быть определен еще один порядок закупок для товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет денежных средств, поступающих на специальный счет государственного учреждения «Оператор вторичных материальных ресурсов», при реализации мероприятий государственных программ или инвестиционных проектов, связанных с обращением с коммунальными отходами, строительством (реконструкцией, модернизацией) объектов по обезвреживанию или использованию отходов получателями средств.

Действительно, можно согласиться, что приведенные специальные регулирования закупок формально четко разделены по источникам финансирования, сферам применения, субъектному составу.

Но тем не менее это не исключает внутренние противоречия.

Например, в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 7 мая 2007 г. № 214 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности в сфере лесного хозяйства» юридические лица, ведущие лесное хозяйство, осуществляют закупки товаров (работ, услуг), необходимых для ведения лесного хозяйства, за счет платы за лесопользование, исчисленной по срокам уплаты в текущем году, поступлений от реализации лесной продукции по лесохозяйственной деятельности, а также сумм пеней, уплачиваемых лесопользователями за предоставление юридическими лицами, ведущими лесное хозяйство, отсрочки на проведение рубок леса и (или) вывозку древесины, не вырубленной и (или) не вывезенной в установленный срок, в порядке, установленном законодательством о государственных закупках (подпункт 1.42 пункта 1 названного Указа).

Средства, упомянутые выше, не являются бюджетными или средствами государственных внебюджетных фондов, это не средства внешних государственных займов и внешних займов, привлеченных под гарантии Правительства Республики Беларусь, не средства кредитов банков Республики Беларусь, привлеченных под гарантии Правительства Республики Беларусь, облисполкомов и Минского горисполкома. Это средства иные, но при их освоении применяется законодательство о государственных закупках.

С 1 июля 2019 г. вступил в силу Указ Президента Республики Беларусь от 7 июня 2019 г. № 223 «О закупках товаров (работ, услуг) при строительстве» (далее – Указ), в соответствии с которым законодательство о государственных закупках товаров (работ, услуг) не применяется до 1 июля 2021 г. при проведении процедур закупок при строительстве (подпункт 1.12 пункта 1 Указа), в частности, такими процедурами названы подрядные торги, торги на закупку товаров при строительстве, переговоры, биржевые торги.

Но Указ и установленные им процедуры закупок касаются тех объектов строительства, финансирование которых осуществляется полностью или частично за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, внешних государственных займов и внешних займов, привлеченных под гарантии Правительства Республики Беларусь, кредитов банков Республики Беларусь, привлеченных под гарантии Правительства Республики Беларусь, облисполкомов и Минского горисполкома (пункт 1 Указа).

Среди средств, упомянутых в пункте 1 Указа, отсутствуют средства, имеющиеся у юридических лиц, ведущих лесное хозяйство.

В этой связи очевиден вывод: на закупки при строительстве, финансируемые за счет средств, указанных в подпункте 1.42 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 7 мая 2007 г. № 214, такими субъектами Указ не распространяется. Таким образом, юридические лица, ведущие лесное хозяйство, при приобретении товаров (работ, услуг) при строительстве за счет средств, указанных в подпункте 1.42 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 7 мая 2007 г. № 214, должны применять законодательство о государственных закупках. Фактически это единственная категория субъектов в Республике Беларусь, которая должна применять законодательство о государственных закупках при строительстве объектов.

Еще одна проблема касается инвесторов, реализующих инвестиционные проекты на основании инвестиционных договоров.

Так, инвестор или организация, созданная для реализации инвестиционного проекта, имеет право на определение без проведения процедур, установленных законодательством, подрядчика или разработчика проектной документации, поставщиков товаров, исполнителей услуг для строительства, в том числе реконструкции, объектов, предусмотренных инвестиционным договором. Данное право не распространяется на осуществление государственных закупок товаров (работ, услуг) (абз. 5 ч. 1 подп. 3.1 п. 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 6 августа 2009 г. № 10 «О создании дополнительных условий для осуществления инвестиций в Республике Беларусь»).

При системном анализе приведенных норм Декрета и Указа, полагаем, вывод следующий: на основании Указа при закупке товаров (работ, услуг) при строительстве законодательство о государственных закупках не применяется до 01.07.2021 г., а абз. 5 ч. 1 подп. 3.1 п. 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 6 августа 2009 г. № 10 предоставлено право не применять процедуры закупок при строительстве, то инвестор или созданная им организация могут не осуществлять какие-либо процедуры закупок с привлечением полностью либо частично средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, внешних государственных займов и внешних займов, привлеченных под гарантии Правительства Республики Беларусь, кредитов банков Республики Беларусь, привлеченных под гарантии Правительства Республики Беларусь, облисполкомов и Минского горисполкома6.

______________________________

6 Амельченя, Ю. А. Вопрос: Вправе ли инвестор с 01.07.2019 в период действия инвестиционного договора не проводить процедуры закупок по определению подрядчика или разработчика проектной документации, поставщиков товаров, исполнителей услуг для строительства? / Ю. А. Амельченя // Консультант Плюс.

Но, очевидно, для снижения правовых рисков инвестору целесообразно обращаться за разъяснением норм указанных актов к регуляторам соответствующих сфер, которые уполномочены на такое разъяснение.

Как представляется, целью установления любого порядка закупок является эффективное использование средств для приобретения тех товаров (работ, услуг), которые необходимы закупающим организациям.

В то же время границы эффективности субъективны и оценочны: например, в ходе приобретения такая оценка эффективности определяется закупающей организацией, а в ходе контроля (аудита) оценку дает иной субъект, и последняя может отличаться от использованной закупающей организацией. Как следствие, при несоответствии подходов к оценке эффективности возникает вопрос правомерности действий. И даже если процедурно процесс приобретения со стороны закупающей организации был идеален, но выявлена неэффективность, цель регуляторного режима осуществления закупок не достигнута.

В этой связи целесообразна постановка двух вопросов. Первый – о необходимости такого значительного количества регуляторных режимов для закупок и выработки некоего унифицированного подхода для тех сфер отношений, которые с позиции законодателя должны быть урегулированы. Второй – об объективных критериях эффективности, применяемых единообразно как закупающей организацией, так и субъектами контроля (аудита). За основу может быть положен подход бюджетного законодательства (п. 7 ст. 8 Бюджетного кодекса Республики Беларусь), но с обязательным допущением двух содержащихся в нем критериев эффективности. В частности, речь об эффективности, когда: 1) достигается заданная цель приобретения с использованием минимального объема средств или 2) достигается максимальный результат с использованием определенного (выделенного, имеющегося) объема средств.

Это обеспечит правовую определенность для сферы закупок, снизит риски неправильного применения законодательства для закупающих организаций и позволит объективно оценить эффективность при наличии прозрачного, понятного и единообразного порядка регулирования закупок.

Амельченя Ю.А.,
кандидат юридических наук, доцент, медиатор

С иными материалами правоприменительной практики можно ознакомиться в системах
«ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE»

Материал предоставлен Национальным центром правовой информации Республики Беларусь
При использовании материала ссылка на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь обязательна!

Нашли ошибку? Выделите текст с ошибкой и нажмите «Ctrl+Enter».