/ / Общественно-политические и в области права
23.06.2015

Научно-экспертное обеспечение деятельности нотариата

Научно-экспертное обеспечение является сегодня неотъемлемой частью работы любого органа государственной власти, а также негосударственных субъектов, представляющих интересы профессиональных и бизнес сообществ. При возрастающих объемах знаний, необходимых для принятия взвешенных законотворческих решений, оно становится одним из факторов повышения рациональности управления, качества законодательства, способствует минимизации негативных результатов.

С этой позиции и Республиканская нотариальная палата проводит последовательную линию на усиление научно-экспертной составляющей в своей работе. Такой подход потребовал создания при палате постоянно действующих органов: Комиссии по законодательной и методической работе, которая занимается изучением вопросов правоприменительной практики, а также подготовкой методических рекомендаций для нотариусов; Комиссии по обобщению нотариальной практики на основании вступивших в законную силу судебных решений. В состав комиссий входит по одному представителю от каждой территориальной палаты.

Вместе с тем, современное развитие отечественного нотариата, новые требования, предъявляемые государством и обществом к данному институту, требуют совершенно иного подхода в научном обеспечении процесса совершенствования нотариальной деятельности.

Сегодня казахстанский нотариат в теоретическом и практическом измерениях отличается несбалансированностью, определенной неразвитостью, обусловленными тем, что в современных социально-политических и экономических условиях происходит принципиальное реформирование как организации нотариата, так и нотариального процесса, осознание возможностей интеграции потенциала нотариата в экономическом обороте.

Современное методические и научно-экспертное обеспечение нотариальной деятельности осуществляется не на должном уровне. Изложенный вывод основывается на нижеизложенных аргументах.

Первое. Повсеместно сложилась практика, когда важнейшие для нотариата документы, как, например, Концепция развития нотариата, предложения о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты по вопросам нотариата и др. обсуждаются и вырабатываются на уровне нотариусов: Республиканская нотариальная палата (далее - РНП) направляет письма в территориальные палаты с просьбой предоставить предложения, замечания, рекомендации, а палаты рассылают аналогичную просьбу членам палаты - нотариусам, в отдельных случаях такого рода просьбы адресуются членам правлений территориальных палат. В подавляющем большинстве случаев палаты не получают каких-либо квалифицированных, обоснованных и мотивированных мнений, предложений от нотариусов, даже по важнейшим, основополагающим проблемам нотариата. Причин такого рода безинициативности нотариусов, видится, несколько: во-первых, личная профессиональная занятость, второе - отсутствие достаточного опыта и знаний для подготовки экспертных заключений, далее существующая профессиональная позиция, заключающаяся в игнорировании несвойственных нотариусу функций. Действительно, в соответствии с законодательством о нотариате, уставами палат, ни нотариус, ни члены Правления, ни председатель Правления территориальной палаты, ни непосредственно территориальные палаты не обладают полномочиями либо функциями по выработке, участию в подготовке законопроектов и соответствующих предложений, не имеют право формировать методические рекомендации по вопросам совершения нотариальных действий, давать заключения по проблемам правоприменения.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 29 Закона РК «О нотариате» Республиканская нотариальная палата участвует в законопроектной и экспертной деятельности Министерства юстиции Республики Казахстан по вопросам нотариата; принимает участие в разработке нормативных правовых актов и разрабатывает методические материалы по вопросам нотариата.

Согласно Уставу РНП целью ее деятельности является дальнейшее развитие нотариата, как правового института по оказанию квалифицированной юридической помощи, обеспечивающей защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц путем совершения нотариальных действий; представление интересов ТНП в органах государственного управления по вопросам совершенствования законодательства о нотариате и вопросам, связанным с профессиональной деятельностью нотариусов и организации нотариального обслуживания в республике. Предмет деятельности РНП включает в себя: участие в разработке Концепции развития нотариата в республике; участие в подготовке учебно-методических материалов по нотариату для высших и специальных средних юридических учебных заведений; содействие совершенствованию правовых, организационных и общественных механизмов защиты социальных и иных прав нотариусов; совершенствование форм и методов нотариального обслуживания в нотариальных округах. Основными видами деятельности РНП являются: участие в разработке программ и стратегий развития нотариата; участие в разработке нормативных правовых актов; мониторинговая деятельность в сфере нотариата; разработка предложений по совершенствованию законодательства о нотариате и улучшению качества нотариального обслуживания населения в соответствующие органы государственного управления; обобщение и регулирование правоприменительной практики нотариусов республики; создание научно-исследовательского центра по вопросам нотариата; организация правовых и иных экспертиз по разрабатываемым законодательным и иным нормативным актам по нотариату; осуществление иных видов деятельности, не противоречащих действующему законодательству и Уставу.

Таким образом, вышеуказанные сообщения (извещения) РНП с просьбами предоставить предложения, замечания, заключения по вопросам правотворческого процесса в области нотариата, методическому обеспечению нотариальной деятельности, на регулярной основе отправляемые в территориальные палаты, не имеют правовых оснований, по-существу являются «перекладыванием» функции РНП на территориальные палаты, их руководителей, членов Правления, нотариусов.

Отметим, что в целом привлечение к подобного рода аналитической, научно-экспертной деятельности нотариусов не имеет законодательных оснований, осуществляется в соответствии с заинтересованностью самих нотариусов в такого рода деятельности и с учетом их свободного от основной работы деятельности. Более того, в соответствии с законодательством о нотариате нотариус не имеет право заниматься какой-либо иной деятельностью, кроме нотариальной.

Второе. Осуществляемые РНП меры по разъяснению законодательства, оказанию методической помощи нотариусам, инициативы по совершенствованию законодательства носят хаотический, ситуативный характер, как правило, обусловлены конкретными коллизиями в нотариальной практике, состоявшимися судебными решениями, публикациями в СМИ. Отсутствует поставленная работа по мониторингу законодательства о нотариате и нотариальной практики, в результате которых должны вырабатываться предложения, идеи по совершенствованию нормативной правовой базы.

Третье. Существующий сложившийся опыт территориальных палат по обобщению нотариальной практики по отдельным нотариальным действиям не имеет в большинстве случаев научно-практической ценности для нотариусов, вырабатываемые методические рекомендации не содержат значимых руководящих положений для нотариальной деятельности. Например, в 2015 году Правлением РНП было поручено Комиссии по законодательной и методической работе обобщить материалы нотариальной практики по наследственным делам за 2012-2013 гг. На основании данного решения на местах территориальными палатами проводились соответствующие обобщения по наследственным делам, для чего делались запросы нотариусам на предмет предоставления за указанный период наследственных дел. Соответствующая комиссия нотариальной палаты г.Астаны, образованная из состава действующих нотариусов, сделала следующие предложения по результатам обобщения нотариальной практики по выдаче свидетельств о праве на наследство по городу Астане за 2012-2013 годы (обобщение было размещено на сервере модемной связи Нотариальной палаты г. Астана 12.03.2015г.), приводим дословно и с сохранением пунктуации:

«Всем нотариусам предлагается:

  • Неукоснительно соблюдать требования действующего законодательства при выдаче свидетельств о праве на наследство по закону или по завещанию;
  • Применять утвержденные формы свидетельств о праве на наследство;
  • формировать наследственные дела в соответствии с Правилами по нотариальному делопроизводству.
  • В тексте свидетельств о праве на наследство, выдаваемых супругам, указывать, что наследником является «супруг» или «супруга», а не «муж» или «жена», то есть так, как это указано в Гражданского Кодексе и в Законе РК «О браке (супружестве) и семье»,
  • Войти с предложением к нотариальному сообществу и в Республиканскую нотариальную палату об открытии специального сайта или иного информационного источника по розыску наследников».

Не комментируя ошибку в приведенных выводах, а именно ссылку на несуществующий нормативный правовой акт-«Закон РК «О браке (супружестве) и семье» - отметим, что какой-либо практической, методической ценности приведенные результаты обобщения по наследственным делам не имеют, в целом в обобщении констатируются имеющие место ошибки нотариусов при оформлении наследства, при этом с позиции правоприменения не даются сколь-либо существенные рекомендации для нотариусов.

Кроме того, полагаем, что такого рода обобщения нотариальной практики должны, прежде всего, строится на результатах мониторинга судебных решений, когда правовые коллизии или ошибки в нотариальном производстве становятся предметом судебных разбирательств, а не на изучении состоявшихся наследственных дел, когда свидетельства о праве на наследство уже зарегистрированы уполномоченным органом либо исполнены в части перехода имущества наследнику и никем не оспорены. Должна проводиться планомерная, непрерывная работа и анализ по выявлению и оценке результатов судебных процессов с участием нотариусов. Такого рода мониторинг должен преследовать две цели: выявлять нередко встречающиеся в судебной практике диаметрально противоположные решения судов по сходным спорам с участием нотариусов, с целью дальнейшей постановки вопроса об определении единой судебной практики; выявлять пробелы и недостатки нормативного правового регулирования нотариальной деятельности и процесса с целью выработки правотворческих решений.

Четвертое. Учитывая факты наличия у более чем половины нотариусов Республики небольшого опыта нотариальной деятельности (менее 5 лет), а также существенные недостатки законодательства, регламентирующего порядок совершения нотариальных действий, является востребованной разработка РНП методических указаний по всем видам нотариальных действий. Соответствующие методические рекомендации, исходя из предъявляемых к ним самых высоких требований, должны готовиться, в последующем изменяться и дополняться с учетом мнения научно-экспертного сообщества, а также нотариусов. Назрела необходимость написания практических рекомендация для нотариусов по многочисленным спорным вопросам, возникающим в нотариальной практике.

Пятое. На РНП в соответствии с законодательством о нотариате и Уставом возложена важнейшая функция - участие в подготовке законопроектов по вопросам нотариата. Осуществление данной функции предполагает не только разработку нормативных правовых актов, но и участие в огромной подготовительной работе в процессе согласования проекта с заинтересованными государственными органами, при обсуждении в Парламенте РК. Для осуществления указанной функции штат РНП должна обладать высококвалифицированными опытными специалистами, имеющими практику законопроектной деятельности. Только в этом случае интересы нотариального сообщества при взаимодействии с государственными органами будут отстаиваться на должном самом высоком профессиональном уровне. Существует четкий запрос со стороны нотариального корпуса на формирование компетентной, доказательной политики при представлении интересов нотариального сообщества, в том числе по спорным или новым вопросам правоприменительной практики.

Шестое. Модернизация гражданского законодательства сопряжена с необходимостью оперативного реагирования на многочисленные теоретические и практические вопросы, возникающие как у палат в целом, так и у отдельных нотариусов при выполнении ими своих функций. Требуется создание постоянных мобильных форм работы, четкого реагирования на изменяющиеся требования нотариусов, общества, государства. Должна существовать структура, которая бы мобильно, квалифицировано и единообразно отвечала на запросы, вопросы нотариусов, палат по спорным, неурегулированным в полной мере аспектам нотариального процесса.

Седьмое. Необходимо системное формирование нового имиджа нотариуса и нотариальных палат. Для этой цели необходимо обеспечить регулярный выпуск статей, интервью в средствах массовой информации, на интернет-сайте, готовить предложения в законодательные органы по отдельным вопросам законодательства, активнее продвигать интересы нотариата во взаимоотношениях со всеми органами и организациями.

Решение поставленных проблем, на наш взгляд, видится в создании при РНП специального постоянно действующего органа - Центра законодательства о нотариате (либо структуры с иным наименованием: Центр правовых исследований, Центр по изучению проблем нотариата, Научный Центр нотариата и иные наименования), то есть структуры при РНП, которой бы на постоянной профессиональной основе готовились научно-экспертные заключения, предложения, рекомендации по вопросам нотариата и нотариальной деятельности. Создание подобного рода структуры, которая могла бы действовать, в том числе на базе ведущих юридических вузов Республики, решило бы проблему создания механизмов привлечения представителей научных учреждений, независимых экспертов, ученых для оказания консультативной и экспертной помощи нотариату, а также участия в заседаниях палат, в проводимых рассмотрениях отдельных вопросов нотариата, «круглых столах», конференциях, семинарах, в подготовке докладов о состоянии законодательства о нотариате.

Эксперты могут сотрудничать с РНП и на постоянной основе - в составе специального органа, а также в рамках рабочих групп, создаваемых по наиболее важным вопросам развития нотариата и нотариальной деятельности. Примером необходимости создания подобной рабочей группы с привлечением экспертов является последняя инициатива РНП о внесении изменений и дополнений в законодательство о наследовании: столь широкий существующий круг проблем правоприменительной нотариальной практики, серьезные недостатки гражданского законодательства по вопросам наследства, требуют комплексного подхода, привлечения представителей научно-экспертного сообщества для выработки высококвалифицированных мер. К сожалению, такой подход не был применен, в связи с чем предлагаемые изменения РНП законодательства о наследовании носят точечный характер и не решат существующих проблем.

Целью работы Центра должна стать разработка научно-обоснованных рекомендаций по принципиальным и проблемным вопросам нотариата для внедрения единой нотариальной практики и совершенствования института нотариата в Казахстане, предоставление заключений, рекомендаций и предложений по законопроектам, регулирующих деятельность нотариата, внесение предложений о необходимости подготовки новых и внесения изменений в существующие нормативные правовые акты.

Центром должны готовиться методические рекомендации для использования их при проведении повышения квалификации нотариусов и для применения в практической работе нотариусов. То есть научный Центр мог бы осуществлять методическую подготовку материалов для Центра обучения при РНП, что позволило бы применять единые подходы и рекомендации при обучении и повышении квалификации нотариусов.

Следует отметить, что аналогичными Центрами располагают многие зарубежные нотариаты, например, России, Украины, Франции, Швейцарии, Германии, Бельгии, Нидерландов.

Центр должен осуществлять услуги по разработке концепций совершенствования законодательства о нотариате, консультационные услуги по разработке законопроектов; аналитические и научные исследования состояния, тенденций развития и практики применения законодательства о нотариате, выработку предложений о направлениях его совершенствования; разработку рекомендаций по использованию результатов научных исследований и содействие их практическому внедрению; проведение сравнительно-правовых исследований законодательства о нотариате Республики Казахстан и иностранных государств; взаимодействие с научными организациями и высшими учебными заведениями в развитии научных исследований в области правового обеспечения нотариата и нотариальной деятельности; проведение правового мониторинга законодательства (систематизация и анализ законодательства) и международных договоров; иных задач, поставленных РНП и его органами.

Востребованность специального научно-экспертного органа при РНП диктуется современной необходимостью разработки комплекса мероприятий и мер для реализации Концепции развития нотариата в Республики Казахстан на период с 2015 до 2020 года, утвержденной ХI Съездом представителей территориальных палат 03.04.2015 года. Должен быть разработан максимально конкретный сетевой график исполнения положений Концепции в целях ее воплощения в жизнь, осуществления реформирования казахстанского нотариата. Формирование такого рода плана реализации магистральных идей Концепции должно осуществляться на уровне экспертного сообщества.

Таким образом, решение вопроса интеграции научно-экспертного сообщества и нотариального корпуса, научных знаний и нотариальной практики возможна и осуществима в рамках создания специальной структуры при РНП, наделению ее специальными полномочиями, возложение специфических функций. Только в этих условиях, полагаем, возможно качественное усиление позиций нотариального корпуса во взаимоотношениях с органами власти, повышение качества правового регулирования нотариата, расширение использования потенциала нотариата в гражданском обороте.

Бурибаев Ермек Абильтаевич 
доктор юридических наук

Хамзина Жанна Амангельдиновна 
доктор юридических наук, профессор 
Казахский Национальный Педагогический Университет имени Абая 
Республика Казахстан, город Алматы

По информации сайта zakon.kz