/ / Общественно-политические и в области права
09.01.2014

Теоретико-правовой анализ Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах»

Габбасов А.Б., старший научный сотрудник НИИ государства и права имени Г. Сапаргалиева, к.ю.н.

Шишимбаева С.С., ведущий научный сотрудник ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», к.ю.н.

27 ноября 2000 г. в Казахстане был принят Закон об административных процедурах (далее – ЗАП), который состоит из 29 статей. ЗАП закрепляет понятийный аппарат (государственный орган, компетенцию государственного органа, полномочия государственного органа, права и обязанности, задачи государственного органа, функции государственного органа, должностное лицо). ЗАП разрешается порядок издания индивидуальных актов, нормативно разграничиваются единоличная распорядительная деятельность и деятельность коллегиальных органов, закреплены положения, касающиеся служебных документов, внутреннего документооборота и т.д. Чуть позже Законом Республики Казахстан от 18 июня 2007 г. № 262 «О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования административных процедур» в ЗАП были внесены изменения касательно понятия государственной услуги, стандарта, регламента, реестра государственной услуги. Однако в настоящее время Законом Республики Казахстан от 15 апреля 2013 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственных услуг» данные понятия исключены.

По мнению ведущего казахстанского специалиста по административному праву Подопригора Р.А., «оценка Закона довольна противоречива. С точки зрения понятийного аппарата, провозглашения принципов, фиксирования очень хороших деклараций, внутренней организации деятельности государственного органа следует признать его полезность. С точки зрения внешних взаимоотношений государственной администрации, конкретики, деталей, то есть того, чем характеризуются процедуры, Закон не так интересен. К примеру, в нем практически нельзя встретить сроков. Иными словами, Закон больше посвящен вопросам внутренней организации государственной администрации, чем внешним отношениям этой администрации с гражданами и организациями.

Именно по этой причине нельзя сказать, что Закон сильно востребован или чтобы к нему часто обращались в административной или судебной практике. Его, скорее, применяют ученые в диссертациях, когда рассуждают о компетенции, функциях государственных органов и т.д. Закон, по сути, не решил проблем бюрократической волокиты, дискреционных решений, прозрачности деятельности государственной администрации, упрощения процедурных действий (чему он в принципе должен быть посвящен). Поэтому отдельные административные процедуры со всей тщательностью прописываются в других актах» (сборник материалов Ι-й международной школы (научно-практического семинара) административного права «Административные процедуры: зарубежный опыт и пути совершенствования законодательного регулирования в Республике Казахстан», Астана, 6–7 апреля 2011 г., с. 20).

Иными словами, ЗАП не закрепил четкую рамочную, универсальную процедуру, то есть типичный «набор» последовательно совершаемых действий с общими временными характеристиками. ЗАП (например, глава 3 «Процедуры организации работы государственных органов») в большей степени посвящен урегулированию внутриорганизационных процедур, возникающих между структурными подразделениями органов исполнительной власти и между этими органами и их должностными лицами и подведомственными им организациями. Рационализация внутриорганизационных отношений, безусловно, обеспечивает совершенствование внешневластной деятельности органов. Однако указанные внутренние процедуры деятельности органов исполнительной власти лишь формируют основу для внешних правоприменительных действий и актов.

Именно внешние процедуры, опосредующие отношения между органами исполнительной власти и гражданами в связи с реализацией их прав, свобод и исполнением обязанностей, а также между органами исполнительной власти и не подчиненными им коммерческими и некоммерческими юридическими лицами, именуются административными процедурами в зарубежном законодательстве.

В контексте отмеченного подпункт 4 пункта 1 статьи 15 ЗАП закрепляет, что процедуры реализации прав граждан должны предусматривать заблаговременное извещение граждан о месте и времени рассмотрения дела соответствующим лицом или органом. Однако данная общая, декларативная норма не коррелируется с иными нормативными правовыми актами. Например, Закон Республики Казахстан «О специальных социальных слугах», регулирующий порядок предоставления специальных социальных услуг для лиц (семей), находящихся в трудной жизненной ситуации, не предусматривает возможность высказывания своего мнения до принятия решения местными исполнительными органами.

Более того, на наш взгляд, заинтересованные в разрешении дела лица должны иметь право присутствовать при рассмотрении дела по существу и вынесении решения по любому виду административных процедур.

В зарубежной публично-правовой доктрине и законодательстве закон об административной процедуре или административном производстве рассматривается в качестве основополагающего правового акта административно-правовой сферы. Если провести аналогию, то значение данного закона для публичного права должно быть сравнимо с ролью Гражданского кодекса для частного права.

Рассмотрение же законодательства об административных процедурах Республики Казахстан в качестве социально-нормативной системы, предназначенной для регулирования поведения людей, позволяет представить ее в виде двухуровневой нормативно-правовой структуры. Первый уровень представляет собой ЗАП, который является достаточно общим. Второй уровень образуют отраслевые законодательные акты и принятые в их исполнение подзаконные акты (регламенты, стандарты), содержащие специальные правила реализации компетенции органов власти и субъективных прав и обязанностей граждан в отдельной взятой сфере жизнедеятельности. Однако анализ национальной нормативно-правовой базы в области административных процедур позволил выявить ее основополагающую проблематику –отсутствие консолидации данной отрасли законодательства (несмотря на наличие ЗАП).

ЗАП, несмотря в целом на его позитивное значение, не выполняет роль так называемого системообразующего «центра» законодательства об административных процедурах. Это обусловливается, во-первых, низкой регуляторностью данного акта, а во-вторых, ограниченностью прямого действия предписаний ЗАП, то есть наличием декларативных, бланкетных норм, позволяющих государственным органам принимать правовые акты, содержание которых не соответствует основополагающим принципам надлежащей административной процедуры. Таким образом, двухуровневая, пирамидальная структура законодательства об административных процедурах, на вершине которой находился бы ЗАП, не состоялась. Наиболее явственно о соотношении ЗАП и иных нормативных правовых актов, содержащих процедуры реализации тех или иных функций государственного управления, свидетельствуют статья 2 «Пределы действия настоящего Закона» и статья 24 «Соотношение данного Закона с иными нормативными правовыми актами». Их анализ позволяет сделать, по крайней мере, следующие выводы: во-первых, прямо оговаривается, что действие предусмотренных настоящим Законом процедур не распространяется на:

  1. рассмотрение обращений граждан и иных дел, порядок рассмотрения которых установлен законодательством об административных правонарушениях, уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательством;
  2. подготовку нормативных правовых актов, процедура подготовки которых предусмотрена иными законодательными актами;
  3. стратегический, бюджетный и индикативный виды планирования, порядок осуществления которых устанавливается специальными законодательными актами.

Во-вторых, административные процедуры, предусмотренные настоящим Законом, применяются в деятельности государственных органов всех ветвей власти в части, не урегулированной законодательными актами. Таким образом, правила ЗАП могут действовать только в случае правового пробела на законодательном уровне в деятельности отдельных субъектов публичного права.

С соответствии с изложенным законодательство об административных процедурах в настоящем виде не может быть признано целостным и стабильным, отвечающим современным требованиям, так как в рассматриваемой сфере действует огромное количество как законодательных, так и подзаконных нормативных правовых актов, принятых в разное время и не взаимосвязанных между собой. Основными факторами фрагментарности правового обеспечения процессуально-процедурных правоотношений между гражданами и их объединениями и органами исполнительной власти и их должностными лицами являются: неопределенность государственной политики в рассматриваемой сфере, отсутствие системных теоретико-правовых исследований в области административного права и процесса и исключительно низкий уровень правовой культуры большинства участников административных процедур (как частных лиц, так и чиновников).

Таким образом, полагаем необходимым совершенствовать законодательство об административных процедурах путем его консолидации, а именно принятия новой редакции ЗАП, которая закрепила бы принципы административных процедур и усмотрения, стадии административных процедур, требования, предъявляемые к административному правовому акту, порядок проведения обычной и формальной процедуры, правила обжалования и исполнения административного правового акта, норму-запрет, не допускающую принятие и применение подзаконных нормативных правовых актов, ухудшающих по сравнению с ЗАП положение физических и (или) юридических лиц в отношениях, регулируемых законодательством об административных процедурах, а также законодательных актов, за исключением прямых отсылок в самом Законе.

Более того, полагаем необходимым в новом Законе предусмотреть норму о том, что правовые акты индивидуального применения должны не только не противоречить нормативным правовым актам, но и приниматься на их основе, что позволит выстроить четкую юридическую конструкцию системы правовых актов об административных процедурах и обеспечит воплощение принципа законности в рассматриваемой сфере.

В качестве самостоятельной проблематики ЗАП является большое количество норм, дублирующих положения иных законодательных актов. В качестве примера можно привести ст.ст. 17, 19 ЗАП, полностью дублирующие ст.ст. 12, 13 Закона Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», и т.д.

Консолидация общего административного права особо значимо, так как административно-правовые нормы рассредоточены по многим нормативным правовым актам (в сфере строительства, образования, охраны окружающей среды, социального обеспечения и т.д.). В этом контексте регламентирование на законодательном уровне единых принципов и правил деятельности всех государственных органов особо актуально.

Необходимость разработки основополагающего нормативного правового акта в рассматриваемой сфере неоднократно отмечалась на различного рода конференциях, круглых столах. В частности, в рекомендациях международной научно-практической конференции «Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития», проходившей в г. Астане 9–10 июня 2005 г. под эгидой Верховного Суда Республики Казахстан, отмечается: «инициировать перед Правительством Республики Казахстан вопрос о создании рабочей группы по разработке проекта Общего Административного кодекса, регулирующего деятельность государственных органов по принятию, опубликованию и исполнению административно-правовых актов, рассмотрению жалоб на действия и бездействия органов управления и их должностных лиц, правовые предпосылки защиты прав граждан с целью предотвращения произвола и беззакония со стороны государственных органов», в рекомендациях международной научно-практической конференции «Вопросы становления административной юстиции в Республике Казахстан», проходившей в г. Астане 12–13 апреля 2010 г. под эгидой Сената Парламента Республики Казахстан, отмечается: «Правительству Республики Казахстан …рассмотреть вопрос о совершенствовании Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах», включив в него положения, регулирующие досудебное обжалование решений административных органов или принятие нового отдельного Кодекса об административных процедурах, устанавливающего основы административной деятельности, регулирующей отношения между административными органами и физическими и юридическими лицами, связанные с принятием административных актов, обжалованием этих актов, а также действиями и бездействиями административных органов, исполнением административного акта, административными расходами, а также возмещением вреда, причиненного административной деятельностью. Этот законодательный акт должен быть основополагающим для действия всех административных органов Республики Казахстан».

Следует отметить, что в 2011 году Институт законодательства Республики Казахстан в инициативном порядке разработал Концепцию и законопроект «Об административных процедурах» (новая редакция), которые получили положительную оценку Верховного Суда Республики Казахстан, Парламента Республики Казахстан, а также международных организаций (БДИПЧ ОБСЕ, GIZ).

Проект Закона был направлен на установление административных процедур деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления во взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами по реализации и защите их прав и свобод, в том числе оказанию государственных услуг в соответствии с принципами верховенства права и надлежащего управления.

Данный законопроект направлен на усиление принципов, стадий административных процедур, закрепил бы понятие административного правового акта, процедуру его исполнения, административного обжалования и ответственность участников административных процедур. 

По сообщению Zakon.kz