Профессионально об актуальном: Правовое регулирование, судебная практика и научные исследования о проблемах энергетической безопасности в Республике Беларусь

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 7 февраля 2020 г.

Как уже упоминалось ранее, в Республике Беларусь энергетическая безопасность регулируется правовыми актами различного уровня.

Рассмотрим существующую в Беларуси систему правового регулирования энергетической безопасности.

В Конституции Республики Беларусь правовые нормы, непосредственно регулирующие энергетическую безопасность, отсутствуют. Можно обнаружить лишь конституционные нормы, опосредованно указывающие на стремление государства защищать безопасность в широком смысле слова (ст. 44), в том числе экономическую стабильность и национальную безопасность (ст.ст. 23, 79). Эти конституционные нормы можно рассматривать в качестве системной заявки на эффективное регулирование безопасности государства, общества и личности, в том числе энергетической безопасности.

Отдельного кодифицированного нормативного правового акта (кодекса), который бы явился системообразующим, закрепляющим принципы и нормы правового регулирования общественных отношений в сфере энергетической безопасности и обеспечивающим наиболее полное правовое регулирование в этой области, также нет.

Но среди действующих ныне кодексов Республики Беларусь имеется несколько из них, которые посвящают отдельные свои правовые нормы регулированию энергетической безопасности.

Так, Гражданский кодекс Республики Беларусь (далее – ГК) [1] уделяет внимание энергетической безопасности только в узком частноправовом смысле. В частности, абонент или энергоснабжающая организация обязаны обеспечивать надлежащее техническое состояние и безопасность эксплуатируемых энергетических сетей, приборов и оборудования по договору энергоснабжения (ст. 514).

Уголовный кодекс Республики Беларусь (далее – УК) [2] предусматривает уголовную ответственность только за нарушение правил безопасности на объектах использования атомной энергии, создавшее угрозу радиоактивного загрязнения (ст. 301).

Подытоживая кодифицированное правовое регулирование энергетической безопасности в Республике Беларусь, можно сказать, что оно не имеет системного и комплексного характера. Скорее, наоборот, нужно констатировать его эпизодичность, разобщенность и разрозненность.

На уровне законов правовое регулирование энергетической безопасности в Республике Беларусь выглядит несколько лучше.

Так, вопросы обеспечения ядерной и радиационной безопасности подробно и достаточно подробно регламентированы:

• в Законе «Об использовании атомной энергии» [3]. Глава 2 этого Закона посвящена государственному управлению и государственному регулированию безопасности при использовании атомной энергии;
• в Законе «О возобновляемых источниках энергии» [4] обеспечение энергетической безопасности наряду с экологической называется одним из принципов государственной политики (ст. 4);
• в Законе «Об энергосбережении» [5] рост энергетической безопасности, в том числе повышение энергетической независимости Республики Беларусь, названы принципами государственного регулирования в сфере энергосбережения;
• в Законе «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь» [6] необходимость обеспечения информационной безопасности, безопасности финансово-кредитной системы, объектов оборонного комплекса, энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также приоритетных научных разработок, обозначены в качестве оснований для осуществления органами государственной безопасности контрразведывательной деятельности (ст. 9), а также обязанностями органов государственной безопасности (ст. 15).

Однако и в законодательном регулировании энергетической безопасности не обошлось без следующих системных просчетов:

• она рассматривается в законодательстве о национальной безопасности [6], но подробно в нем не регламентируется;
• множественность правового регулирования, что снижает уровень его комплексный характер. Например, в Законе «Об использовании атомной энергии» [3] указано, что «…отношения, связанные с обращением с ядерными материалами, отработавшими ядерными материалами и (или) эксплуатационными радиоактивными отходами, не урегулированные настоящим Законом, регулируются законодательством о радиационной безопасности и иным законодательством» (ст. 2);
• декларативное упоминание терминов. В Законе «Об объектах, находящихся только в собственности государства…» [7] энергетическая безопасность называется только в преамбуле, как одна из его целей;
• отсутствие конкретных правовых норм, раскрывающих закрепленные в законах принципы энергетической безопасности [4] и [5];
• отсутствие единой координирующей цели, объединяющих системных задач и принципов.

В Республике Беларусь действуют также Законы:

• «О пожарной безопасности» [8];
• «О промышленной безопасности» [9];
• «О безопасности генно-инженерной деятельности» [10];
• «О демографической безопасности Республики Беларусь» [11];
• «О радиационной безопасности» [12];
• «О борьбе с терроризмом» [13].

Все они не просто затрагивают вопросы безопасности государства, общества и личности, но и подробно их регулируют. Такое регулирование нередко приближается или даже пересекается с правовым регулированием энергетической безопасности. Однако координации между ними не хватает.

Основным и достаточно подробным правовым актом, который посвящен энергетической безопасности, является Концепция энергетической безопасности. Она состоит из 6 глав и 3-х приложений. Оценивая данную Концепцию, можно заметить следующие ее характерные черты.

Во-первых, как и нормативные правовые акты, Концепция энергетической безопасности не согласовывает энергетическую безопасность с национальной безопасностью. Сам термин «национальная безопасность» не употребляется в Концепции вообще.

В то же время уже с 2011 года топливно-энергетический комплекс государств – членов ЕврАзЭС – совокупность отраслей экономики государств – членов ЕврАзЭС, обеспечивающих добычу, производство, транспортировку, хранение, переработку и использование всех видов энергоносителей. То есть топливно-энергетический комплекс Республики Беларусь тоже охватывает такие отрасли экономики, как атомная, газовая, нефтяная, торфяная, теплоснабжение, угольная, электроэнергетика. Он объективно не может не выполнять основной роли в формировании доходов республиканского бюджета, не может не участвовать в обеспечении национальной безопасности.

Во-вторых, содержание главы 2 Концепции «Мировые тенденции развития топливно-энергетической сферы» никак не увязано с состоянием дел в Республике Беларусь в топливно-энергетическом комплексе, с целями и задачами, которые необходимо решать на национальном уровне с учетом мировых и европейских проблем в энергетике. Не сопоставляются тенденции, присущие для ТЭК в мире с теми закономерностями, которые присущи отечественному ТЭК. Одновременно на официальных сайтах размещена информация, что «…около 85 % энергоресурсов, задействованных в экономике страны, импортируется»¹ [1].

______________________________

¹ Экономика // Режим доступа: http://president.gov.by/ru/economy_ru. – Дата доступа: 18.07.2019.

В-третьих, вне связи с контекстом самой Концепции энергетической безопасности, в ней в отдельной 3-й главе выделены угрозы ее обеспечения, которые подразделены на пять условных групп:

• при добыче топливно-энергетических ресурсов (ТЭР);
• при транспортировке импортируемых ТЭР (включая транзитные объемы ТЭР);
• при переработке и распределении ТЭР;при потреблении ТЭР внутри страны;
• при экспорте энергоресурсов.

Не трудно заметить, что в основу этой классификации положены только технологические критерии и не учитываются иные. Например, международные, внешнеэкономические, внешнеполитические, военно-политические и другие.

Шестой группой названы общие угрозы энергетической безопасности, к которым отнесены:

• диверсии и террористические акты (в том числе с использованием информационных технологий) на объектах энергетики;
• снижение уровня подготовки высококвалифицированных кадров для ТЭК;
• низкая заработная плата и как следствие недостаток квалифицированного персонала на энергетических производствах;
• дефицит инвестиций в модернизацию основных производственных фондов ТЭК;
• ограниченные возможности для привлечения финансирования организациями ТЭК, в том числе внешнего.

Не вычленяются в перечисленной системе групп другие возможные внутренние угрозы, вызовы и риски такие, как неэффективное правовое регулирование вопросов энергетической безопасности, отсутствие взаимодействия и международных договоров с соседними и другими государствами по этим вопросам.

В-четвертых, глава 4 исследуемой Концепции озаглавлена «Основные направления обеспечения энергетической безопасности». Однако в качестве таких направлений в ней предлагается рассматривать три приложения, которые также носят скорее технологический характер, а не комплексный и системный.

Так, приложение 1 именуется «Прогнозируемые значения основных индикаторов энергетической безопасности на период до 2025 года». В нем приведены технико-экономические показатели, которые предстоит достичь нашей стране.

Приложение 2 называется «Методика расчета индикаторов энергетической безопасности». В нем даются формулы расчета технико-экономических показателей.

Приложение 3 – это «Прогнозируемые значения основных показателей баланса электрической энергии на период до 2035 года», в котором приведены прогнозируемые показатели.

В-пятых, глава 5 изучаемой Концепции названа «Основные направления развития ТЭК на долгосрочную перспективу». Таковыми направлениями предлагаются:

• энергетическая самостоятельность. Но основным путем ее достижения рассматривается только повышение уровня обеспеченности потребности в энергии за счет собственных энергоресурсов. А еще конкретнее – только через максимально возможное вовлечение в топливно-энергетический баланс местных энергоресурсов, прежде всего возобновляемых источников энергии. Почему-то в этом смысле и разделе не рассматривается атомная энергетика, иные новые виды энергоносителей;
• диверсификация поставщиков и видов энергоресурсов. По данному направлению остается непонятной его долгосрочная цель: «достижение уровня, позволяющего бесперебойно функционировать при ограничении поставок доминирующим поставщиком по каждому из видов ТЭР». Что должно функционировать бесперебойно (организации ТЭК или вся экономика или что-то иное) при диверсификации поставщиков и видов энергоресурсов – остается неясным;
• надежность поставок, резервирование, переработка и распределение ТЭР. Это направление имеет длинное название и включает в себя многие функции, но его содержание не соответствует его названию. О распределении ТЭР в нем речь не идет вообще. О переработке – только косвенно;
• энергетическая эффективность конечного потребления ТЭР. Перечень основных путей экономии ТЭР почему-то выглядит в виде исчерпывающего списка, который правовые механизмы стимулирования эффективности вообще не включает;
• экономическая и энергетическая эффективность производства и распределения энергии. Настоящее направление, на наш взгляд, содержит некоторые внутренние противоречия: например, повысить уровень обеспеченности потребности в энергии за счет собственных энергоресурсов и одновременно ставится задача увеличить экспорт электрической энергии. Или сформировать рациональную систему внутренних цен на энергоносители при увеличении экспорта электроэнергии;
• экономическая доступность ТЭР для потребителей. Пути и методы обеспечения данного направления выглядят, по нашему мнению, весьма абстрактно, без приведения экономических и правовых механизмов;
• интеграция в мировой ТЭК, развитие сотрудничества с основными торгово-экономическими партнерами, расширение экспорта. Мероприятия этого направления можно было изложить более конкретно через указания на не только государственные программы со странами-соседями, но и на возможные международные договоры с ними и иными государствами;
• совершенствование системы управления ТЭК и его организационной структуры. К сожалению, и это направление содержит малое количество мероприятий организационно-управленческого характера. В частности, можно было продумать разработку комплексного нормативного правового акта, обеспечивающего системное регулирование общественных отношений в сфере ТЭК;
• научно-техническое обеспечение. Разработчики Концепции и здесь, в понимании научного сопровождения, не смогли выйти за пределы естественно-технического снабжения Концепции, не упомянув даже возможное ее научно-правовое сопровождение.

В-шестых, глава 6 изучаемой Концепции носит название «Система мониторинга энергетической безопасности и механизм реализации настоящей концепции». При этом в каком смысле употреблен термин «мониторинг», ни в самой Концепции, ни в постановлении Правительства ничего не сказано. А он имеет несколько значений: 1) постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату; 2) наблюдение, оценка и прогноз деятельности конфликтующих сторон; 3) наблюдение, оценка и прогноз состояния окружающей среды; 4) процесс сбора и использования стандартизированной информации для оценки прогресса достижения целей; 5) процедура контроля.

Целью выполнения мониторинга энергетической безопасности в исследуемой Концепции указано выявление изменения уровня энергетической безопасности.

Задачами данного мониторинга являются:

• системное наблюдение за изменением индикаторов энергетической безопасности;
• анализ состояния мировых рынков энергоресурсов и технологий в энергетике;
• своевременное выявление изменения угроз энергетической безопасности;
• разработка предложений по укреплению энергетической безопасности.

Мониторинг энергетической безопасности осуществляется Национальной академией наук Беларуси совместно с Министерством экономики, Министерством энергетики, Государственным комитетом по стандартизации, Белорусским государственным концерном по нефти и химии, облисполкомами и Минским горисполкомом, ответственными за достижение соответствующих индикаторов энергетической безопасности.

Основным механизмом реализации настоящей Концепции является выполнение:

• стратегии развития энергетического потенциала Республики Беларусь, определяющей варианты развития отраслей ТЭК;
• программных документов, в которых должны быть закреплены уточненные параметры вариантов развития ТЭК с определением соответствующих проектов и источников финансирования.

В-седьмых, сама Концепция принималась в целях укрепления энергетической безопасности и повышения энергетической независимости Республики Беларусь. К сожалению, трудно обнаружить опубликованные сводные отчеты, которые Национальная академия наук Беларуси должна ежегодно до 25 февраля представлять в Совет Министров Республики Беларусь о состоянии энергетической безопасности Республики Беларусь с предложениями по ее укреплению. Было бы интересным изучить подобные отчеты, поскольку список организаций, которые осуществляют мониторинг энергетической безопасности, на наш взгляд, явно недостаточен для получения полной информации. Отсюда вытекают и другие затруднения. Например, по оценке соответствия целей и задач мониторинга и самой концепции энергетической безопасности.

При этом в настоящей статье не ставилась главной задачей только критическое отношение к перечисленным направлениям, как и ко всей Концепции, сколько их критичное осмысление и возможное совершенствование.

Трудно не заметить недостаточное количество системных научных публикаций и комплексных исследований по теме энергетической безопасности в Республике Беларусь с критическими оценками и творческими предложениями. В то же время публикаций эпизодического характера имеется большое количество.

Отсутствуют и обобщения судебной практики по этой теме либо руководящие постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь. Одновременно имеется вполне достаточное количество судебных актов по конкретным делам.

В то же время имеются постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, посвященные таким вопросам, как:

• экологическая безопасность [14];
• безопасность при производстве работ, правил охраны труда и пожарной безопасности [15] и иные. 

Отсюда напрашивается вывод о необходимости более тесной координации государственных органов, представляющих различные ветви государственной власти, а также негосударственных организаций, научных учреждений по вопросам обеспечения таких стратегических тем, как национальная безопасность, включающая энергетическую безопасность.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Гражданский кодекс Республики Беларусь : Кодекс Республики Беларусь от 07.12.1998 № 218-З (ред. от 18.12.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 27.12.2018, 2/2589.

2. Уголовный кодекс Республики Беларусь : Кодекс Республики Беларусь от 09.07.1999 № 275-З (ред. от 17.07.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 28.07.2018, 2/2569.

3. Об использовании атомной энергии: Закон Республики Беларусь от 30.07.2008 № 426-З (ред. от 22.12.2011) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь», 04.01.2012, № 1, 2/1878.

4. О возобновляемых источниках энергии : Закон Республики Беларусь от 27.12.2010 № 204-З (ред. от 09.01.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 18.01.2018, 2/2529.

5. Об энергосбережении : Закон Республики Беларусь от 08.01.2015 № 239-З // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 11.01.2015, 2/223.

6. Об органах государственной безопасности Республики Беларусь : Закон Республики Беларусь от 10.07.2012 № 390-З (ред. от 09.01.2019) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 17.01.2019, 2/2607.

7. Об объектах, находящихся только в собственности государства, и видах деятельности, на осуществление которых распространяется исключительное право государства : Закон Республики Беларусь от 15.07.2010 № 169-З (ред. от 15.11.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 13.12.2018, 2/2588.

8. О пожарной безопасности : Закон Республики Беларусь от 15.06.1993 № 2403-XII (ред. от 30.12.2015) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 01.01.2016, 2/2332.

9. О промышленной безопасности : Закон Республики Беларусь от 05.01.2016 № 354-З // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 14.01.2016, 2/2352.

10. О безопасности генно-инженерной деятельности: Закон Республики Беларусь от 09.01.2006 № 96-З (ред. от 18.12.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 28.12.2018, 2/2592.

11. О демографической безопасности Республики Беларусь : Закон Республики Беларусь от 04.01.2002 № 80-З (ред. от 09.01.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 18.01.2018, 2/2529.

12. О радиационной безопасности : Закон Республики Беларусь от 18.06.2019 № 198-З // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 26.06.2019, 2/2636.

13. О борьбе с терроризмом : Закон Республики Беларусь от 03.01.2002 № 77-З (ред. от 09.01.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 16.01.2018, 2/2528.

14. О применении судами законодательства об ответственности за правонарушения против экологической безопасности и природной среды : постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 18.12.2003 № 13 (ред. от 27.09.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 09.10.2018, 6/1665.

15. О судебной практике по делам о нарушении правил безопасности при производстве работ, правил охраны труда и пожарной безопасности (ст.ст. 302–306 УК) : постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 28.09.2005 № 8 (ред. от 26.09.2013) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 11.10.2013, 6/1333.

Каменков В.С.,
заведующий кафедрой финансового права и правового регулирования
хозяйственной деятельности Белорусского государственного университета,
старший научный сотрудник Южно-Уральского государственного университета,
национальный корреспондент Беларуси в ЮНСИТРАЛ,
доктор юридических наук, профессор

С иными материалами правоприменительной практики можно ознакомиться в системах
«ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE»

Материал предоставлен Национальным центром правовой информации Республики Беларусь
При использовании материала ссылка на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь обязательна!