/ / Новости PRAVO.BY
05.11.2019

Профессионально об актуальном: Право об энергетической и экологической безопасности в контексте национальной безопасности Республики Беларусь

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 16 сентября 2019 г.

Тема безопасности вообще в современном мире является весьма актуальной. И это представляется понятным. Каждый человек даже на биологическом уровне обеспокоен безопасностью своей жизни, здоровья, благополучия, семьи. А как социальный субъект он заботиться о безопасности по месту жительства и работы, в отрасли и государстве в силу его контактов и интересов.

Не может быть равнодушным каждый, кто понимает проблемы постоянно растущих нужд интенсивно развивающейся мировой экономики в крупных объемах энергоресурсов на фоне источающихся их запасов.

В подтверждение данного тезиса довольно привести только самые свежие примеры, чтобы понять суть остроты проблемы безопасности и существующих в этой связи тревог, дискуссий, конфликтов и споров.

Например, перебои с обеспечением электрической энергией вызывают различные последствия, беспокойство о безопасности, круг заинтересованных лиц в их устранении, если они произошли:

  • в отдельно взятой квартире на непродолжительное и известное время;
  • в многоквартирном и многоэтажном доме или в районе в городе на длительное и неизвестное время;
  • в крупном населенном пункте, включая банки, больницы, объекты промышленности, обороны и иных отраслей;
  • в большом количестве населенных пунктов или в отдельно взятой стране, либо в ряде стран.

И это не придуманная, а реальная ситуация.

Или возьмем строительство атомных электростанций, отношение к ним в разных странах мира, а также использование вопросов обеспечения энергией в политических целях.

Благодаря этому можно оставаться уверенным, что вопросы безопасности, их правовое регулирование и обеспечение всегда были и будут востребованными.

Трудно не согласиться с тем, что «…энергетическая безопасность возникает как продукт взаимодействия политики, права и экономики» [1].

Имеются и все основания дальнейшей их актуализации.

Во-первых, множественность видов безопасности (личная, семейная, общественная, государственная, политическая, информационная, экологическая, экономическая, транспортная, энергетическая, финансовая и другие) диктует выработать общие принципы для их понимания, различия, толкования и правового регулирования.

Во-вторых, не меньшая множественность правовых актов, регулирующих вопросы безопасности, порождает необходимость, как минимум, определенной их координации, если не гармонизации.

Оптимальным вариантом, наиболее точно отображающим сущность безопасности в настоящее время, в рамках ЕАЭС признано такое ее определение – отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью причинения вреда и (или) нанесения ущерба1.

Говоря о более полной дефиниции безопасности, нужно предусмотреть не только отсутствие недопустимого риска вообще, но и его минимизацию.

Приблизительно в таком же контексте термин «безопасность» используется в белорусском законодательстве уже с 2014 года и до настоящего времени. «…безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта – состояние защищенности процесса движения транспортных средств железнодорожного транспорта, состояние транспортных средств железнодорожного транспорта и инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также железнодорожных путей необщего пользования, при которых отсутствует недопустимый риск возникновения транспортных происшествий и их последствий, влекущих за собой причинение вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, имуществу юридических и физических лиц»2.

В таком же значении понятие «безопасность» применяется и в ином современном законодательстве: «…для целей настоящего Декрета под безопасностью понимается отсутствие недопустимого риска возможного причинения вреда государственным или общественным интересам, окружающей среде, жизни, здоровью, правам и законным интересам граждан»3.

С иным смыслом термин «безопасность» также встречается в Республике Беларусь в законах и иных законодательных актах.

Экологическая безопасность определяется как состояние защищенности окружающей среды, жизни и здоровья граждан от возможного вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера4.

Безопасность генно-инженерной деятельности определяется в Законе5 как состояние защищенности, достигаемое посредством выполнения мер, направленных на предотвращение или снижение до безопасного уровня возможных вредных воздействий генно-инженерных организмов на здоровье человека и окружающую среду при осуществлении генно-инженерной деятельности.

А безопасность дорожного движения – это состояние дорожного движения, обеспечивающее минимальную вероятность возникновения опасности для движения и дорожно-транспортного происшествия6.

Безопасность лекарственного средства – положительная характеристика лекарственного средства, основанная на сравнительном анализе его эффективности и оценке риска причинения вреда жизни и здоровью человека7.

Всего же термин «безопасность» встречается более чем в пятидесяти правовых актах. И не только в нашей стране. «…термин «энергетическая безопасность» употребляется, в частности, в более 50 нормативных правовых актах РФ и в более 30 международных правовых актах» [2].

Первая реакция на слова «национальная безопасность» на уровне не профессионала, а обычного человека может быть такой, что речь идет о безопасности не только государства, но и нации, всех живущих и всего находящегося на территории данного государства. И будет, в принципе, правильной такая реакция. Потому, что официальное определение понятия «национальная безопасность» раскрывается, как состояние защищенности национальных интересов Республики Беларусь от внутренних и внешних угроз8.

А национальные интересы, в свою очередь, – это совокупность потребностей государства по реализации сбалансированных интересов личности, общества и государства, позволяющих обеспечивать конституционные права, свободы, высокое качество жизни граждан, независимость, территориальную целостность, суверенитет и устойчивое развитие Республики Беларусь8.

О том, что национальная безопасность – комплексное явление, свидетельствует тот факт, что в корреляционной связи в приведенном выше нормативном правовом акте1 рассматриваются также политическая, экономическая, научно-технологическая, социальная, демографическая, информационная, военная, экологическая безопасность.

Правда, экономическая безопасность, на наш взгляд, определяется недостаточно конкретно, как состояние экономики, при котором гарантированно обеспечивается защищенность национальных интересов Республики Беларусь от внутренних и внешних угроз.

И экологическая безопасность в данном правовом акте имеет несколько иное определение: экологическая безопасность – состояние защищенности окружающей среды, жизни и здоровья граждан от угроз, возникающих в результате антропогенных воздействий, а также факторов, процессов и явлений природного и техногенного характера8.

И только через национальные интересы в экономической сфере, которые даны почему-то в качестве исчерпывающего, а не примерного перечня, можно обнаружить структуру факторов, составляющих экономическую безопасность. В их числе и достижение уровня энергетической безопасности, достаточного для нейтрализации внешней зависимости от поступления энергоносителей8.

Нужно критически оценить и приведенный исчерпывающий перечень видов безопасности, которые включаются в понятие «национальная безопасность»: политическая, экономическая, научно-технологическая, социальная, демографическая, информационная, военная, экологическая8. Возникает вопрос: а государственная, общественная, транспортная, энергетическая и иные виды безопасности не относятся к национальной безопасности?

В качестве одной из основных потенциальных либо реально существующих угроз национальной безопасности называется также невозможность гарантированного обеспечения сырьевыми и энергетическими ресурсами в объемах, обеспечивающих намеченный рост ВВП8.

Интересно, что и 20 лет назад у ряда государств представление о национальной безопасности было схожее. «…концепция национальной безопасности – направление в строительстве государства, отражающее совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, технического, экологического, информационного и иного характера с учетом имеющихся ресурсов и возможностей»9.

Но не навсегда и не везде. В 2015 году в Российской Федерации была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации10.

В указанной Стратегии понятие «национальная безопасность Российской Федерации» получило новое содержание: «…национальная безопасность Российской Федерации – состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации. Национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности» (п. 6).

Заметим, что энергетическая безопасность здесь рассматривается в качестве непосредственной и самостоятельной (автономной) составляющей части национальной безопасности Российской Федерации. Наряду с экономической независимостью предлагается рассматривать и энергетическую безопасность.

Важным представляется и другое обстоятельство. Документы о национальной безопасности «концепция» и «стратегия» сами по себе не являются даже правовыми актами. Правда, они утверждены нормативными правовыми актами, то есть указами глав наших государств. Но они по своей правовой природе одинаковы по своей декларативности и абстрактности. Это общий замысел, руководящая идея, система взглядов и представлений, согласованные стратегические цели и приоритеты для конкретной сферы общественных отношений, которые могут и должны быть закреплены для последующей их реализации уже в нормативных правовых актах. Иначе теряется смысл и концепции, и стратегии, и правовых актов, их утвердивших.

И наоборот, когда соответствующие концепции и стратегии получают закрепление в конкретных правовых нормах со статусом нормативных правовых актов, то они и влекут иные правовые последствия. Они являются официальными документами, направленными на установление, изменение, официальное толкование, приостановление, возобновление, продление и прекращение действия норм права как общеобязательных правил поведения постоянного или временного характера, рассчитанных на индивидуально не определенный круг лиц и неоднократное применение11, ст. 2.

Поэтому и понятие «национальная безопасность», на наш взгляд, нужно закреплять в нормативно-правовом акте высокого уровня как совокупность ее видов: военной, государственной, демографической, информационной, научно-технологической, политической, социальной, транспортной, экономической, энергетической, экологической и иных.

Таким нормативно-правовым актом может выступать один из законов нашего государства, который бы содержал общие положения о безопасности и носил бы координирующий характер для иных законов и подобного рода нормативно-правовых актов. Такой путь выглядит приоритетным, потому что выдержать какой-либо единый подход в правовом регулировании национальной безопасности при наличии множества правовых актов представляется весьма затруднительным.

Говорить о едином кодифицированном правовом регулировании национальной безопасности пока тоже не приходится по другой причине. Отдельные вопросы национальной безопасности уже регулируются в Республике Беларусь на уровне некоторых кодексов12.

Но эти вопросы не составляют основу для единого кодекса о безопасности. Кроме того, отечественный закон о законах11 предполагает, что кодекс является системообразующим нормативным правовым актом, закрепляющим принципы и нормы правового регулирования наиболее важных общественных отношений и обеспечивающим наиболее полное правовое регулирование определенной сферы общественных отношений (ст. 14). То есть кодекс как совокупность согласованных законов пока в нашем законодательстве не предусматривается.

И в отношении энергетической безопасности в Беларуси нет полной ясности и определенности. Она упоминается в законодательстве о национальной безопасности13, но до этого времени все еще не рассматривается в качестве неотделимой ее части.

Как самостоятельное и достойное внимания понятие «энергетическая безопасность» в белорусском законодательстве можно обнаружить в 2015 году в Концепции, утвержденной постановлением Правительства14.

Данный термин определяется как «…состояние защищенности граждан, общества, государства, экономики от угроз дефицита в обеспечении их потребностей в энергии экономически доступными энергетическими ресурсами приемлемого качества от угроз нарушения бесперебойности энергоснабжения»14. При этом энергетическая безопасность в этом правовом акте не увязывается с национальной безопасностью. Но были введены такие новые понятия, как «энергетическая самостоятельность», «мониторинг энергетической безопасности», «уровень энергетической безопасности», «угрозы энергетической безопасности страны (региона)», «индикаторы энергетической безопасности» и иные.

Однако ранее уже было неопубликованное решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества15, в котором энергетическая безопасность рассматривается как состояние защищенности энергетического сектора государств ЕврАзЭС от внутренних и внешних условий, процессов и факторов, ставящих под угрозу его устойчивое развитие и энергетическую независимость.

Мониторинг энергетической безопасности в соответствии с Концепцией14 осуществляет Национальная академия наук Беларуси совместно с Министерством экономики, Министерством энергетики, Государственным комитетом по стандартизации, Белорусским государственным концерном по нефти и химии, облисполкомами и Минским горисполкомом, ответственными за достижение соответствующих индикаторов энергетической безопасности.

И в тоже время имеется Межведомственная комиссия по безопасности в экономической сфере16, которая в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет, в том числе, следующие функции:

  • мониторинг конкурентоспособности белорусской экономики, оценка угроз безопасности Республики Беларусь в области внешнеэкономических отношений и подготовка предложений по их нейтрализации;
  • выработка стратегии обеспечения энергетической безопасности государства.

Взаимосвязана ли энергетическая безопасность с национальной безопасностью? Влияет ли она на национальную безопасность?

Прямых ответов на эти вопросы в действующем законодательстве пока нет. Но выстроить эту взаимосвязь можно и нужно, употребив законы логики. Чем выше риски и угрозы для энергетической безопасности, тем ниже будет степень защищенности национальной безопасности.

Например, сокращение традиционных для Республики Беларусь внешних энергетических рынков приведет к снижению степени обеспеченности энергоресурсами, что в свою очередь отрицательно скажется на производстве товаров и оборудования, к снижению уровня насыщенности ими отраслей экономики и запросов населения.

Следует признать, что имеющиеся дефиниции энергетической безопасности не в полной мере отвечают предъявляемым временем требованиям, в том числе по комплексному правовому ее регулированию.

Существующая судебная практика, в первую очередь экономических судов нашей страны, ориентирована, как правило, на две категории споров в сфере энергетики:

  • взыскание задолженности за потребленную электрическую или тепловую энергию, а также
  • о понуждении к заключению договора, когда законодательство содержит правила о его заключении в обязательном порядке, а вторая сторона уклоняется от заключения такого договора.

В меньшей мере, но имеются и споры о понуждении к исполнению договорных обязательств в натуре (обязать поставлять оплаченную энергию).

Подобные категории споров также относятся к теме энергетической безопасности конкретных субъектов предпринимательской деятельности. Но они не дают выхода на проблемы более высокого масштаба. К сожалению, судебная практика и по этим категориям системно не обобщалась для получения каких-либо системных выводов и предложений.

Иными словами, судебная практика пока не выполняет роли системообразующего фактора по теме энергетической безопасности.

В отношении экологической безопасности судебная практика в основном формируется из дел о взыскании вреда, причиненного окружающей среде, а также дел об административных взысканиях, связанных с нарушением экологического законодательства. Имеется и соответствующее постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь17, нацеленное на обеспечение правильного и единообразного применения законодательства.

Непосредственные научные публикации, посвященные теме энергетической безопасности, в нашей стране практически отсутствуют. Имеются лишь отдельные научные статьи, в которых эпизодически эти вопросы упоминаются. Немного лучше обстоит дело и с публикациями по экологической безопасности.

Завершая научную дискуссию по данной теме, можно сделать, как минимум, следующие выводы.

Во-первых, энергетическая безопасность является неотъемлемой частью экономической безопасности, а поэтому, как и экологическая безопасность, неотделима от национальной безопасности. Другое дело, что об этом нужно прямо сказать в соответствующем нормативном правовом акте.

Во-вторых, вопросы безопасности в целом, национальной безопасности в особенности, энергетической и экологической безопасности в частности нуждаются в дальнейшей координации с целью единообразного их правового регулирования и правоприменения, административного управления, научного исследования. В том числе определения компетенции государства и его органов, а также межгосударственных и общественных образований.

В-третьих, Декрет Президента Республики Беларусь № 818 в качестве основных принципов рассматривает децентрализацию и безопасность совершаемых в экономике, в том числе в энергетике, экологии, операций с использованием цифровых технологий. А это новые задачи и масштабы для права, для правового регулирования.

______________________________

1 Договор о Евразийском экономическом союзе (ред. от 15.03.2018) (вместе с Приложениями 1–33) (Подписан в г. Астане 29.05.2014) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 24.10.2014, 3/3050 (Протокол о техническом регулировании в рамках Евразийского экономического союза).

2 О железнодорожном транспорте : Закон Республики Беларусь от 06.01.1999 № 237-З (ред. от 31.12.2014) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 10.01.2015, 2/2225. Ныне этот закон действует в редакции от 17.07.2018 г.

3 О развитии предпринимательства : Декрет Президента Республики Беларусь от 23.11.2017 № 7 // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 25.11.2017, 1/17364.

4 Об охране окружающей среды : Закон Республики Беларусь от 26.11.1992 № 1982-XII (ред. от 09.01.2019) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 12.01.2019, 2/2604.

5 О безопасности генно-инженерной деятельности : Закон Республики Беларусь от 09.01.2006 № 96-З (ред. от 04.01.2014) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 23.01.2014, 2/2128.

6 О мерах по повышению безопасности дорожного движения (с изм. и доп., вступившими в силу с 14.05.2016) (вместе с Правилами дорожного движения) : Указ Президента Республики Беларусь от 28.11.2005 № 551 (ред. от 10.08.2015) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 13.08.2015, 1/15968.

7 О лекарственных средствах : Закон Республики Беларусь от 20.07.2006 № 161-З (ред. от 29.06.2016) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 02.07.2016, 2/2384.

8 Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь : Указ Президента Республики Беларусь от 09.11.2010 № 575 (ред. от 24.01.2014) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 30.01.2014, 1/14788.

9 О модельном законе «О безопасности» (Принято в г. Санкт-Петербурге 15.10.1999) : постановление Межпарламентского Комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан № 9-9 // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ, 1999, № 23-пр (электронный ресурс).

10 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 31.12.2015.

11 О нормативных правовых актах : Закон Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 31.07.2018, 2/2568.

12 См., например, Гражданский кодекс Республики Беларусь : Кодекс Республики Беларусь от 07.12.1998 № 218-З (ред. от 18.12.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 27.12.2018, 2/2589 ; Уголовный кодекс Республики Беларусь : Кодекс Республики Беларусь от 09.07.1999 № 275-З (ред. от 17.07.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 28.07.2018, 2/2569 ; Налоговый кодекс Республики Беларусь (Общая часть) : Кодекс Республики Беларусь от 19.12.2002 № 166-З (ред. от 30.12.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 01.01.2019, 2/2594 ; Кодекс Республики Беларусь о земле : Кодекс Республики Беларусь от 23.07.2008 № 425-З (ред. от 24.10.2016) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 15.11.2016, 2/2437.

13 Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь : Указ Президента Республики Беларусь от 09.11.2010 № 575 (ред. от 24.01.2014) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 30.01.2014, 1/14788.

14 Об утверждении Концепции энергетической безопасности Республики Беларусь : постановление Совета Министров Республики Беларусь от 23.12.2015 № 1084 // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 01.01.2016, 5/41477.

15 Об Основах энергетической политики государств – членов ЕврАзЭС (Принято в г. Москве 28.02.2003) : Решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества № 103 // Электронный ресурс: КонсультантПлюс, 2003.

16 О Межведомственной комиссии по безопасности в экономической сфере при Совете Безопасности Республики Беларусь : Указ Президента Республики Беларусь от 10.07.2002 № 371 (ред. от 10.01.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 13.01.2018, 1/17461.

17 О применении судами законодательства об ответственности за правонарушения против экологической безопасности и природной среды : постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 18.12.2003 № 13 (ред. от 27.09.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 09.10.2018, 6/1665.

18 О развитии цифровой экономики : Декрет Президента Республики Беларусь от 21.12.2017 № 8 // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 27.12.2017, 1/17415.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Занковский, С. С. Энергетическая безопасность России: правовые вопросы // Энергетическое право, 2006, № 2 (электронный ресурс: КонсультантПлюс за 2006 г.).

2. Бринчук, М. М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право, 2007, № 4, 5 (Электронный ресурс: КонсультантПлюс за 2007 г.).

Каменков В.С.,
заведующий кафедрой финансового права и правового регулирования
хозяйственной деятельности Белорусского государственного университета,
доктор юридических наук, профессор, старший научный сотрудник
Южно-Уральского государственного университета

С иными материалами правоприменительной практики можно ознакомиться в системах
«ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE»

Материал предоставлен Национальным центром правовой информации Республики Беларусь
При использовании материала ссылка на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь обязательна!

Нашли ошибку? Выделите текст с ошибкой и нажмите «Ctrl+Enter».