Профессионально об актуальном: Парадигма Строительного кодекса

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 27 февраля 2019 г.

Эффективное правовое регулирование архитектурной, строительной и градостроительной деятельности должно быть сосредоточено, в первую очередь, на обеспечении комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходимо для координации государственных, общественных и частных интересов в данной сфере в целях создания благоприятных условий проживания.

Очень многим, кому не безразлична судьба предпринимательства, в том числе строительства, наверняка бросились в глаза строчки из Декрета Президента Республики Беларусь:

«… до 1 января 2020 г. обеспечить разработку, проведение публичного обсуждения и внесение в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проекта Кодекса Республики Беларусь об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности. Предусмотреть в этом проекте мероприятия по дальнейшему совершенствованию и упрощению требований к архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, минимизацию административных процедур и вмешательства государственных органов в строительную деятельность, а также:

обобщение и актуализацию нормативных правовых актов в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности;

дальнейшее сокращение, упорядочение и консолидацию требований технических нормативных правовых актов (включая противопожарные, санитарные и природоохранные требования) к строительству объектов;

повышение ответственности разработчиков проектной документации, лиц и организаций, осуществляющих технический надзор, и иных субъектов за выполнение своих функций в процессе осуществления строительной деятельности»¹.

______________________________

¹ О развитии предпринимательства: Декрет Президента Республики Беларусь от 23.11.2017 № 7 // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 25.11.2017, 1/17364.

Нужно понимать, что стремление к совершенствованию правового регулирования в сфере архитектуры и строительства, в том числе градостроительства в Республике Беларусь, его возможной гармонизации с нормами и принципами международного и зарубежного строительного права, а без этого объективно не обойтись, потребует и доктринальных изменений.

Оценки этого факта, что в правовой системе нашей страны появится еще один кодекс (кстати, уже 27-й) – Кодекс Республики Беларусь об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (далее – Строительный кодекс или КоАГСД) звучат неоднозначные. Приведем полярные: скептики сомневаются в нужности такого нормативного правового акта по разным причинам, сторонники кодификации считают, что он поможет привести в систему многочисленные правовые акты, регулирующие общественные отношения в указанной сфере.

Попытаемся объективно обнаружить и исследовать предпосылки, причины появления и предстоящего воплощения в жизнь идеи о Строительном кодексе.

К числу внешних (международных, иностранных) предпосылок, которые могли учитываться при внесении предложений о Строительном кодексе, можно отнести экспорт строительных услуг, стремление привлечь в отечественную строительную отрасль иностранный капитал и правовое регулирование подобных общественных отношений за рубежом.

Дело в том, что, например, в ФРГ имеется Строительный кодекс (Baugesetzbuch). «В Германии деятельность по градостроительному зонированию регулируется специальным законодательством: Законом ФРГ о региональном планировании (Raumordnungsgesetz), Строительным кодексом Германии (Baugesetzbuch). На основе данных нормативных правовых актов ведется разработка законодательства каждой земли, которая будет иметь свою специфику в зависимости от исторических и культурных связей, хозяйственной целесообразности, других факторов определенной территории…»².

В литературе упоминается также Французский строительный и жилищный кодекс³. В частности, указывается, что архитектор при строительстве может участвовать в следующих формах: а) одновременно выступать как составителем проекта, так и исполнителем строительных работ; б) в отношениях с заказчиком отдельно участвует архитектор и исполнитель работ. В последнем случае архитектор может быть лишь автором проекта либо одновременно автором и руководителем строительных работ.

______________________________

² Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland; juris. de: ein Service des Bundesministeriums der Justiz und fur Verbraucherschutz in Zusammenarbeit mit der juris GmbH. URL: http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/gg/gesamt.pdf (дата обращения: 7 октября 2016 г.) // см. Максимкина Ю.А. Правовое регулирование градостроительного зонирования в Германии (сравнительно-правовой аспект) // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 6. С. 189–194.

³ Ершов О.Г. Правовое положение архитектора в строительстве: сравнительный анализ французского и российского права // Право и экономика. 2014. № 2. С. 24–27.

Другие исследователи подчеркивают, что институт суперфиция (наследственного права застройки) стал интенсивно внедряться в практику с целью решения проблем коммерческого и жилищного строительства в условиях недостатка земельных ресурсов и, как следствие этого, значительного роста цен на земельные участки при их застройке. В результате суперфиций получил закрепление не только в гражданском и жилищном законодательстве многих стран романо-германской системы права (ГК Швейцарии 1907 г. в ред. 1965 г., австрийском Законе о праве застройки 1912 г., Жилищно-коммунальном кодексе Франции и др.), но и в законодательстве стран Северной Европы (Швеции, Финляндии, Норвегии), а также стран англо-саксонской системы права (английский Sattled Land Act 1925 г., ирландский Landlord and Tenant Acts 1967–1984 гг.). Институт права застройки проник и в новейшее законодательство ряда стран – бывших союзных республик⁴.

В Российской Федерации действует, изменяется и дополняется Градостроительный кодекс⁵, регулирующий общественные отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

Практика его применения и научные исследования показывают, что «… среди юристов существует широкий подход к строительству как определенной отрасли, которая включает геологоразведочные, изыскательские, проектные, монтажные, строительные и подобные работы. Такой широкий подход можно обнаружить и в нормативных актах. Если исходить из легальных конструкций, то действующие нормы ГсК РФ разграничивают инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование и строительство как отдельные виды градостроительной деятельности. Также самостоятельным видом градостроительной деятельности и разновидностью градостроительных отношений является реконструкция»⁶.

______________________________

⁴ Бибиков А.И. Римская правовая модель права застройки и ее восприятие в отечественной доктрине и законодательстве // Lex russica. 2015. № 1. С. 41–50.

⁵ Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Собрание законодательства РФ, 31.07.2017, № 31 (Часть I), ст. 4766.

⁶ Болтанова Е.С. Виды и состав градостроительных правоотношений // Журнал российского права. 2017. № 10. С. 81–91.

Опыт зарубежных стран может быть полезен в разных аспектах. Например, в Строительном кодексе Германии² зафиксировано, что план использования территорий должен гарантировать устойчивое развитие городов и социально справедливое использование земель как благо общества, способствующее более гуманному обращению к окружающей среде, защите и развитию базовых условий для жизни. При разработке планов использования территории должны быть учтены как минимум следующие требования:

1. общие требования условий жизни и труда, способствующие хорошему здоровью и безопасности на работе и дома;
2. требования к жилищным условиям населения;
3. требования, относящиеся к сохранению и поддержанию в хорошем состоянии исторических памятников и местных центров, улиц и общественных мест, представляющих историческую, художественную или архитектурную ценность.

Перечень международных предпосылок можно значительно расширить, если посмотреть Градостроительную хартию Содружества Независимых Государств⁷.

______________________________

⁷ Градостроительная хартия Содружества Независимых Государств (принята в г. Минске 04.06.1999) // «Содружество». Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ, № 2 (32), 1999 (электронный ресурс).

В ней также имеются ссылки на:

• Программу действий «Повестка дня на XXI век» (в части устойчивого развития населенных пунктов), принятую на Международной конференции ООН по окружающей среде и развитию (г. Рио-де-Жанейро, 1992 г.);
• «Стамбульскую декларацию по населенным пунктам» и «Повестку дня ХАБИТАТ», принятые на Международной конференции ООН по устойчивому развитию населенных пунктов ХАБИТАТ II (г. Стамбул, 1996 г.);
• материалы заседаний Комиссии ООН по населенным пунктам (г. Найроби, 1997 г.) и сессий Комитета по населенным пунктам ЕЭК ООН (г. Женева, 1996 и 1997 гг.);
• «Руководящие принципы планирования устойчивого развития населенных пунктов ЕЭК ООН» (1996 г.) и обзор Комитета по населенным пунктам ЕЭК ООН «К устойчивому развитию населенных пунктов в регионе ЕЭК» (1996 г.).

Интересно объясняющим представляется и такой документ, как Протокольное решение Экономического совета СНГ «О состоянии конкуренции на рынке жилья экономического класса в государствах – участниках СНГ»⁸.

______________________________

⁸ Протокольное решение Экономического совета СНГ «О состоянии конкуренции на рынке жилья экономического класса в государствах – участниках СНГ» (Вместе с «Докладом...») (Принято в г. Москве 14.06.2018) // Единый реестр правовых актов и других документов СНГ http://cis.minsk.by/.

В указанном Протокольном решении приняли участи 10 государств: Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Молдова, Россия, Таджикистан, Узбекистан, Украина.

В этом документе констатируется, в частности, в качестве выводов следующее, что могло повлиять на идею о Строительном кодексе:

• на развитие строительной отрасли, в первую очередь, прямое влияние оказывает правовая база, обеспечивающая необходимые условия для справедливой конкуренции. В государствах – участниках СНГ приняты во многом схожие законы, определяющие деятельность в области строительства, земельных отношений, покупки и продажи недвижимости и регистрации прав на имущество. Вместе с тем необходимо дальнейшее совершенствование действующей нормативно-правовой базы, направленное на стимулирование роста объемов доступного жилья;
• сложности развития конкуренции в этой области во многом объясняются существенным и не всегда эффективным государственным регулированием рынка и большой долей участия государства в качестве субъекта хозяйствования на данных рынках.

Избыточные административные процедуры способны снизить привлекательность территорий для потенциальных инвесторов, прежде всего для малого и среднего бизнеса. Отдельные акты и действия органов власти, уполномоченных на принятие решений в вопросах строительства, а также хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих инженерные сети, способны, в конечном счете, влиять на уровень конкуренции, приводить к ее ограничению.

Предложено также немало, что можно, например, отнести к предпосылкам и будущему содержанию готовящегося проекта Строительного кодекса:

• осуществлять на регулярной основе мониторинг и оценку деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на предмет соблюдения ими требований законодательства, запрещающих принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в части установления административных процедур в сфере жилищного строительства;
• проводить работу по совершенствованию нормативно-правовой базы в области жилищной политики, включая разработку механизмов функционирования системы жилищных строительных сбережений и совершенствования системы ипотечного кредитования, с учетом лучшей международной практики и опыта государств – участников СНГ;
• снижать административные барьеры, в том числе путем сокращения и упрощения административных процедур в строительстве;
• разработать необходимые меры с целью уменьшения последствий использования необоснованно выданных лицензий, приводящих к продлению монопольного положения отдельных строительных компаний;
• осуществить информатизацию строительной отрасли, а также перевод всех юридически значимых действий участников градостроительных отношений в электронную форму;
• оптимизировать взаимодействие застройщиков с регулирующими и контрольными органами, сетевыми организациями, сократить сроки прохождения разрешительных процедур, что приведет к сокращению соответствующих расходов в себестоимости жилья;
• унифицировать процедуры обязательных торгов в рамках действующего законодательства вне зависимости от объекта торгов, что предполагает обязательность размещения информации о торгах на едином сайте, создать единый перечень электронных площадок и унифицированных требований к их работе, закрытый перечень требований к участникам торгов, заявкам, оснований для отказа в допуске к торгам.

А теперь проанализируем так называемые внутренние предпосылки и причины.

Так, на уровне кодифицированных законодательных актов действующее отечественное законодательство содержит «намеки» на необходимость комплексного правового регулирования общественных отношений в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.

Например, Кодекс Республики Беларусь о недрах⁹ в ст. 2 указывает на две сферы общественных отношений: отношения, связанные с проведением земляных работ при возведении зданий, сооружений и иных объектов строительства, на отношения в области строительства подземных сооружений, которые регулируются законодательством в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.

На комплексный и системный характер отношений в архитектуре, градостроительстве и строительстве показывает и действующий Закон об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности¹⁰.

______________________________

⁹ Кодекс Республики Беларусь о недрах: Кодекс Республики Беларусь от 14.07.2008 № 406-З (ред. от 18.07.2016) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 22.07.2016, 2/2398.

¹⁰ Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь от 05.07.2004 № 300-З (ред. от 18.07.2016) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 21.07.2016, 2/2400.

Данный Закон¹⁰ называет 14 самостоятельных, но взаимообусловленных видов деятельности, им регулируемых: архитектура, благоустройство объекта строительства, возведение объекта строительства, градостроительная деятельность, градостроительное планирование, капитальный ремонт объекта строительства, обследование, реконструкция объекта, ремонт объекта, реставрация объекта, снос, консервация не завершенного строительством объекта, инженерные услуги, подготовка разрешительной и проектной документации.

Кроме того, Закон об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности¹⁰ отличается своим публично-императивным методом регулирования.

Внимательное изучение динамики правового регулирования в сфере архитектуры и строительства убедительно высвечивает и ряд иных внутренних предпосылок появления движения к комплексному правовому акту в этой области.

В частности, к ним можно отнести и следующие указы Главы нашего государства.

Весьма объемный Указ Главы государства от 14.01.2014 № 26¹¹ (далее – Указ № 26), в котором были частично урегулированы вопросы предпроектной (предынвестиционной), проектной документации, отдельные виды архитектурной, градостроительной, строительной деятельности (их составляющие), в том числе осуществляемые сельскохозяйственными организациями при строительстве объектов сельскохозяйственного назначения хозяйственным способом, компенсации и иные. Кстати, Указ № 26 нашел широкое применение в судебной практике экономических судов¹².

______________________________

¹¹ О мерах по совершенствованию строительной деятельности: Указ Президента Республики Беларусь от 14.01.2014 № 26 (ред. от 16.08.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 18.08.2018, 1/17871.

¹² См., например, решение экономического суда города Минска от 23.03.2018 (дело № 148-30/2017/29М); постановление апелляционной инстанции экономического суда Гродненской области от 15.03.2018 (дело № 190-3/2017/19А) и иные // КонсультантПлюс, 2018.

Указ Президента Республики Беларусь «О некоторых вопросах управления строительной отраслью и ее функционирования»¹³, предусматривающий единообразное правовое регулирование: о главном архитекторе области, города, района, администрации района в городе; о государственном заказчике по строительству жилых домов для граждан, осуществляющих строительство жилых помещений с государственной поддержкой; о порядке подготовки и выдачи разрешительной документации на строительство объектов и иные вопросы.

Указ Президента Республики Беларусь «О долевом строительстве объектов в Республике Беларусь»¹⁴, утвердивший Положение о долевом строительстве и установивший: порядок выбора места размещения земельных участков под объект строительства, защиты прав потребителей, связанных с отношениями, вытекающими из договора создания объекта долевого строительства; привлечения застройщиком, являющимся государственной организацией или организацией, более 50 процентов акций (долей в уставном фонде) которой находится в государственной собственности, физических лиц, заинтересованных в строительстве объекта долевого строительства, к участию в строительстве такого объекта и заключению договора создания объектов долевого строительства и иное¹⁴.

______________________________

¹³ О некоторых вопросах управления строительной отраслью и ее функционирования: Указ Президента Республики Беларусь от 16.11.2006 № 676 (ред. от 17.11.2014) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 20.11.2014, 1/15413.

¹⁴ О долевом строительстве объектов в Республике Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь от 06.06.2013 № 263 (ред. от 24.09.2015) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 26.09.2015, 1/16029.

Новый Указ Президента Республики Беларусь «О долевом строительстве»¹⁵, установивший: полномочия местных исполнительных и распорядительных органов при заключении договоров создания объектов долевого строительства; порядок привлечения денежных средств дольщиков для долевого строительства; права застройщика и условия по привлечению денежных средств дольщиков, а также его обязанности; порядок и условия обязательной регистрации в местных исполнительных и распорядительных органах договора долевого строительства и выдачи разрешительной документации и иные.

______________________________

¹⁵ О долевом строительстве: Указ Президента Республики Беларусь от 10.12.2018 № 473 // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 12.12.2018, 1/18058.

К внутренним предпосылкам проекта Строительного кодекса, а по сути, и к его источникам относятся также:

Правила заключения и исполнения договоров строительного подряда¹⁶, Положение о порядке принятия решений по самовольным постройкам¹⁷, содержание которых можно не раскрывать, как известное многим.

______________________________

¹⁶ Об утверждении Правил заключения и исполнения договоров строительного подряда: постановление Совета Министров Республики Беларусь от 15.09.1998 № 1450 (ред. от 10.04.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 13.04.2018, 5/45033.

¹⁷ Об утверждении Положения о порядке принятия решений по самовольным постройкам и внесении изменений и дополнений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 20 февраля 2007 г. № 223: постановление Совета Министров Республики Беларусь от 22.12.2007 № 1802 (ред. от 25.05.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 30.05.2018, 5/45200.

Не менее интересным и актуальным является и такой внутренний источник, как Положение о порядке создания и ведения государственного градостроительного кадастра Республики Беларусь, а также Положение о порядке проведения общественных обсуждений в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности¹⁸.

______________________________

¹⁸ См. О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» (вместе с Положением о порядке создания и ведения государственного градостроительного кадастра Республики Беларусь, мониторинга объектов архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, Положением о порядке проведения общественных обсуждений в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности): постановление Совета Министров Республики Беларусь от 01.06.2011 № 687 (ред. от 13.01.2017) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 20.01.2017, 5/43221.

В Республике Беларусь население уже нередко участвует в проведении публичных слушаний по подготовке правил землепользования и застройки. Однако остаются нерешенными многие вопросы о правовых последствиях в случае принятия отрицательного заключения населением по результатам публичных слушаний. Надо полагать, что пришло время по аналогии с зарубежным опытом, и в Беларуси нужно дать возможность населению высказывать свои замечания и предложения, а также правовые последствия непринятия их.

При подготовке проекта Строительного кодекса предстоит решить многие вопросы как стратегического, так и тактического характера.

Например, необходимо сформулировать основные принципы и начала (предмет, методы правового регулирования, систему) Строительного кодекса, его соотношение с Гражданским кодексом, Кодексом о земле, Жилищным кодексом, Кодексом о недрах и иными кодифицированными и некодифицированными законодательными актами. Нужно определить роль и место государственного и негосударственного регулирования и многие иные вопросы.

Из области тактических задач можно назвать, например, выработку единообразной дефиниции понятия «застройщик», которое в настоящее время определяется в разных правовых актах по-разному. А также особенности статуса застройщика, являющегося инвестором, и (или) застройщика, оказавшегося в критическом финансовом состоянии и подвергающегося процедурам несостоятельности и банкротства и т.д.

Злободневности теме настоящей статьи добавляет и тот факт, что по конфликтам и спорам, вытекающим из отношений в архитектуре и строительстве, ежегодно в государственных судах нашей страны рассматривается несколько тысяч экономических и общегражданских дел и споров¹⁹. Еще большее их количество остается вне судебной юрисдикции по разным причинам.

______________________________

¹⁹ См., например, Анализ некоторых судебных споров в строительстве // Режим доступа: http://proekt.by/obshie_voprosi_byuro_gipov-b58.0/analiz_nekotorih_sudebnih_sporov_v_stroitelstve-t5... // Дата доступа: 27.02.2019; Путеводитель по судебной практике (ООО «ЮрСпектр») (по состоянию на 09.01.2019, электронный ресурс); Плотников, А.В. О практике рассмотрения экономическими судами споров об инвестиционной деятельности // КонсультантПлюс, 2018 (электронный ресурс).

К сожалению, обобщений, рекомендаций, а также руководящих разъяснений со стороны Верховного Суда Республики Беларусь в последние годы не издается. До настоящего времени продолжают действовать два постановления Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь²⁰.

Перечисленные выше обстоятельства являются не только предпосылками и причинами разработки проекта Строительного кодекса, но и примерным перечнем материалов, которые предстоит проработать комиссии по подготовке этого проекта, то есть исследовать, проанализировать, дать оценку и принять решение о включении либо невключении подобных правовых норм. О том, что такая работа уже ведется, свидетельствуют и соответствующие публикации²¹.

______________________________

²⁰ О некоторых вопросах рассмотрения дел, возникающих из арендных правоотношений: постановление Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 15.02.2012 № 1 (ред. от 19.09.2012) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 27.09.2012, 6/1224; О некоторых вопросах рассмотрения дел, возникающих из договоров строительного подряда: постановление Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 19.09.2012 № 6 // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 28.09.2012, 6/1223.

²¹ Фомичева Т.Н. Минстройархитектуры готовится к кодификации законодательства в строительной сфере // Промышленно-торговое право, 2018, № 02 (электронный ресурс).

Настоящая статья еще раз убедительно показывает, что правовое регулирование общественных отношений в сфере архитектуры и строительства, особенно их кодификация, представляет собой весьма сложный, ответственный и многотрудный процесс, от результатов которого зависит успешность не только самого строительства, но спокойствие и уверенность наших людей.

Каменков В.С.,
заведующий кафедрой финансового права и правового регулирования хозяйственной деятельности
Белорусского государственного университета,
доктор юридических наук, профессор, старший научный сотрудник
Южно-Уральского государственного университета

С иными материалами правоприменительной практики можно ознакомиться в системах
«ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE»

Материал предоставлен Национальным центром правовой информации Республики Беларусь
При использовании материала ссылка на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь обязательна!