Профессионально об актуальном: Финансовый контроль на пространстве ЕАЭС

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 27 августа 2018 г.

Признавая за финансовым контролем одну из главных ролей в финансовом праве, необходимо отметить, что на протяжении всей истории существования финансового контроля, которая насчитывает почти четыреста лет, он претерпевал различные организационные и правовые изменения. Не является исключением и настоящее время.

«Необходимость реформирования финансового контроля признается не только в нашем государстве, но и во всем мире. Например, летом 2010 г. в США был подписан законопроект о реформировании финансового контроля. Данный законопроект завершил формирование законодательства по финансовому реформированию, длившемуся почти два года. Основная цель законопроекта – избежание повторения финансового кризиса 2008 года. Именно поэтому в большей степени подписанный законопроект направлен на защиту потребителей, разрешение проблемы системных рисков финансовой системы и т.д.» [2].

В странах Европы такая же тенденция в отношении финансового контроля. В частности, «…проводя совершенствование системы финансового контроля, Франция на современном этапе одновременно ведет политику последовательной финансовой децентрализации с политикой сохранения контроля со стороны государства. В государстве имеется четкое разграничение финансовых полномочий и ответственности центральных и региональных органов и органов местного самоуправления» [3].

ЕАЭС, являясь международной организацией региональной экономической интеграции, создан в целях обеспечения свободы движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведения скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики [1, ст. 1]. В том числе в области финансового контроля.

Соответствующие экономические словари утверждают, что понятие «финансовый контроль» имеет как минимум два значения: «…1) контроль за ведением финансовой документации, ее соответствием установленным нормам и правилам; 2) контроль за соблюдением законов и нормативных актов при осуществлении финансовых операций, сделок юридическими и физическими лицами» [4].

При таком представлении о финансовом контроле возрастает актуальность темы настоящей статьи и большая заинтересованность соответствующих должностных лиц государств ЕАЭС, руководителей юридических лиц и всех, кто соприкасается с финансами, в единообразной интерпретации и таком же использовании этого экономико-правового института. Об этом свидетельствуют и научные исследования вопросов финансового контроля на уровне государственных программ.

Начнем с определений интересующих нас понятий и уровней их правового регулирования.

Определение самого термина «финансовый контроль» в действующих правовых актах стран ЕАЭС и международных договорах различного уровня серьезно отличается:

• «…финансовый контроль – это межгосударственный финансовый контроль, посредством которого в процессе подготовки проекта бюджета Сообщества, его рассмотрения, утверждения, исполнения и составления отчета об исполнении проверяется выделение, распределение и использование бюджетных средств» [5];
• «… финансовый контроль – проверка и контроль, как внутренний, так и внешний, за порядком составления, рассмотрения и исполнения бюджета, а также за выполнением, распределением и использованием бюджетных средств» [6];
• «…финансовый контроль – деятельность, направленная на устранение выявленных в ходе государственного аудита нарушений» [7].

Трудно назвать приведенные определения финансового контроля комплексными и универсальными.

Характерно, что на уровне законодательных актов даже такое или похожее несовершенное определение понятия «финансовый контроль» имеется только в Республике Казахстан.

В Российской Федерации имеется Указ Президента РФ, в котором указывается на содержание государственного финансового контроля: «…государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ» [8].

О методах и объектах государственного (муниципального) финансового контроля говорится в Бюджетном кодексе Российской Федерации [9].

На уровне законодательных актов в Республике Беларусь действуют:

• Закон от 16.07.2008 № 414-З «Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь» [10];
• Указ Президента Республики Беларусь от 11.02.2009 № 87 «О мерах по совершенствованию деятельности органов финансовых расследований Комитета государственного контроля» [11];
• Указ Президента Республики Беларусь от 14.09.2003 № 408 «Об образовании Департамента финансового мониторинга Комитета государственного контроля Республики Беларусь» [12];
• Указ Президента Республики Беларусь от 20.12.2007 № 660 «О некоторых вопросах органов финансовых расследований Комитета государственного контроля» (в ред. от 28.02.2018) [13].

Из последних международных правовых актов следует привести Решение Высшего Евразийского экономического совета № 33 «Об утверждении Положения о внешнем аудите (контроле) в органах Евразийского экономического союза» [14]. Здесь, применительно к финансовому контролю, появляются новые понятия:

• «высшие органы государственного финансового контроля» – органы государств – членов Союза, осуществляющие согласно законодательству соответствующих государств – членов Союза внешний государственный финансовый контроль (аудит);
• «мероприятие внешнего аудита (контроля)» – организационная форма осуществления внешнего аудита (контроля), представляющая собой совокупность последовательных действий, совершаемых в установленном порядке для достижения целей и решения задач внешнего аудита (контроля);
• «предмет внешнего аудита (контроля)» – деятельность и результаты деятельности объектов внешнего аудита (контроля), в том числе по формированию, управлению и распоряжению средствами бюджета Союза, использованию имущества и других активов Союза;
• «результаты внешнего аудита (контроля)» – характеристика состояния предмета или деятельности объектов внешнего аудита (контроля), содержащая в том числе информацию о выявленных в ходе осуществления внешнего аудита (контроля) нарушениях и недостатках, проблемах формирования, управления и распоряжения средствами бюджета Союза, использования имущества и других активов Союза;
• «руководители высших органов государственного финансового контроля» – должностные лица, возглавляющие высшие органы государственного финансового контроля согласно законодательству соответствующих государств – членов Союза;
• «участники внешнего аудита (контроля)» – высшие органы государственного финансового контроля, их должностные лица и представители, на которых в соответствии с настоящим Положением и другими актами, входящими в правовую систему Союза, возложены полномочия по организации и осуществлению внешнего аудита (контроля).

Однако по существу самого понятия «финансовый контроль» решение так и не принято.

Судебная практика также подтверждает большую востребованность более совершенного определения понятия «финансовый контроль» и в целом финансового законодательства в связи с многочисленными его нарушениями и частым оспариванием актов органов финансового контроля.

Так, по результатам внеплановой проверки по вопросу соблюдения налогового законодательства у ЧУП «Ф» были выявлены нарушения статей 3, 8–13 Закона Республики Беларусь «О бухгалтерском учете и отчетности», статей 93 и 107 Особенной части Налогового кодекса Республики Беларусь. Они выразились в занижении налоговой базы НДС, завышении налоговых вычетов НДС, занижении выручки от реализации товаров, завышении затрат по производству и реализации товаров, занижении внереализационных доходов и расходов, занижении валовой прибыли. Унитарному предприятию по итогам проверки были доначислены налоги, в том числе НДС, налог на прибыль и соответствующие пени. Доскональный анализ судом первой инстанции норм действующего законодательства, имеющихся в деле доказательств позволил обоснованно суду первой инстанции отклонить доводы заявителя о необоснованном принятии правоохранительным органом налоговой базы.

Суд апелляционной инстанции также отклонил доводы апеллянта по причине их несостоятельности, поскольку выводы экономического суда первой инстанции соответствуют предмету доказывания, основаны на фактических обстоятельствах дела и не противоречат законодательству Республики Беларусь [15].

Нередко и органы финансового контроля принимают решения, не соответствующие требованиям законодательства.

Например, контрольно-счетной палатой совместно с прокуратурой Н-ского района была проведена совместная проверка администрации муниципального района (далее – администрация) на предмет выполнения муниципальных контрактов на содержание дорог местного значения. По результатам проверки контрольно-счетной палатой вынесено представление, пунктами 1–10 которого на администрацию возложена обязанность принять меры к регламентации порядка содержания и ремонта автомобильных дорог, оценке их технического и транспортно-эксплуатационного состояния, регистрации автомобильных дорог.

Администрация района обратилась в арбитражный суд к контрольно-счетной палате о признании незаконными действий по проведению контрольного мероприятия внешнего финансового контроля, о признании недействительными пунктов 1–10 представления по акту проверки, о возложении обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации.

Решением Арбитражного суда Архангельской области, оставленным без изменения постановлением арбитражного апелляционного суда и постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа, заявленные требования удовлетворены частично. Признаны недействительными пункты с 1 по 10 представления, на контрольно-счетную палату возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации. В удовлетворении остальной части требований отказано. Суды учли, что указанные пункты представления возлагают на администрацию обязанность по исполнению требований в сфере дорожной деятельности, сфере осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, соблюдение которых не относится к полномочиям контрольно-счетной палаты. А выявленные контрольно-счетной палатой противоречия, имеющиеся в учетной и сметной документации, не свидетельствуют о незаконном, нерезультативном (неэкономном, неэффективном) использовании средств бюджета. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации контрольно-счетной палате муниципального образования «Н-ский муниципальный район» отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации [16].

В другом случае решением экономического суда признано недействительным решение о доначислении и взыскании экологического налога с субъекта хозяйствования, поскольку представленные доказательства не подтвердили, что предприятие являлось плательщиком экологического налога [17].

Однако и приведенные выше определения, а также попытки изменить законодательство можно признать лишь отдельными эпизодами в научном и практическом поиске ответа на вопрос, что собой представляет финансовый контроль. «Категорирование финансового контроля осложняется тем, что в нормах национального законодательства данный термин не определен, содержатся лишь отдельные положения, имеющие отношение к государственному финансовому контролю» [18].

Данное обстоятельство можно воспринимать и как продолжение поиска на национальном и международном уровнях критериев, принципов и иных определяющих мерок, а также необходимость дальнейших научных исследований по данной теме.

Почти все исследователи данной проблемы в качестве ориентира отсылают к статье 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в 1977 году на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) [19]. И не случайно. Контроль в указанной Декларации определяется как «…неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем».

Понимая статус Лимской декларации в смысле невозможности ее прямого применения, тем не менее ее нужно использовать для выделения характерных признаков и принципов финансового контроля.

Приведенное выше определение контроля позволяет как минимум:

• во-первых, представить контроль, в том числе финансовый, в качестве составляющей части единой системы. Такую систему могут составлять: международный (межгосударственный), общегосударственный или вневедомственный, ведомственный, внутрихозяйственный, независимый (аудит) и общественный контроль, предварительный контроль и контроль последующий (по факту) и иные. Все перечисленные виды контроля должны быть взаимосвязаны и способны к взаимодействию. При этом, являясь частью системы, сам финансовый контроль также должен обладать системным характером;
• во-вторых, вся система, частью которой является финансовый контроль, в первую очередь посвящается единой функции – регулированию. Регулировать (от лат. regula – правило, regulare – подчинять правилу) означает: 1) подчинять определенному порядку, правилу, упорядочивать; 2) устанавливать правильное, необходимое для работы взаимодействие частей механизма, прибора, аппарата и т.п.; 3) воздействовать на экономические процессы для получения нужных показателей, достижения нужной степени удовлетворения потребностей [20];
• в-третьих, также единой целью такой системной деятельности является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии;
• в-четвертых, приоритетными последствиями контрольной деятельности должны быть: а) возможность принять корректирующие меры; б) в отдельных случаях – привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Подтверждением поиска новых форм и путей совершенствования финансового контроля являются и научные публикации разных лет наших коллег.

На фоне значительного количества научных статей по этой теме мониторинг, введенный в нашей стране в 2009 году [21], выглядит уже не совсем новой формой контроля. А некоторые авторы называют новым видом государственного финансового контроля мониторинг внешних заимствований российских организаций [22].

Предлагаются, в частности, такие новые формы (виды) финансового контроля, как:

• аудит эффективности использования государственных ресурсов (он отличается, в частности, своими целями: контроль за экономической обоснованностью, правомерным, целевым и эффективным использованием государственных финансовых ресурсов; анализ результативности использования государственных финансовых ресурсов; проверка эффективности деятельности государственных органов при реализации предусмотренных положений финансовой политики, в том числе расходования бюджетных средств) [23];
• система публичного аудита, способная существовать как дополнительная система, параллельная традиционному финансовому контролю [24];
• санкционирование операций [25].

Говоря об аудите эффективности, надо сказать, что он зародился в Швеции в 60-х годах XX века. Согласно этому виду контроля формальная законность и бухгалтерская точность являются не конечной целью, а лишь началом контроля. Основная задача проверки – действенность и результативность государственных операций. Те из них, которые результативны (прибыльны и внешне выгодны), но не действенны (не отвечают требованиям достижения социально-политических целей данного государства), контролем осуждаются. Авторы модели контроля эффективности определили 54 вопроса, посредством которых оценивается действенность.

Традиционные методы контроля все в большей степени дополняются новыми инструментами, например, такими как «программная оценка», ориентация на конечные результаты, принцип «сансет» и др.

Суть программной оценки состоит в том, что в ведомственную систему управления встраивается механизм, позволяющий на регулярной основе:

• следить за ходом реализации программы;
• своевременно выявлять «узкие места» и реагировать на них;
• контролировать соблюдение графиков выполнения отдельных этапов работ;
• сравнивать достигнутые результаты с ожидаемыми;
• соизмерять результаты с затраченными ресурсами, определяя тем самым фактическую эффективность программы [26].

Понимая, что к финансовому контролю отношение не у всех равное, отрадно, что новые его формы и виды предлагают не только опытные в сфере финансового контроля ученые, но и соискатели ученых степеней, то есть, как правило, молодые перспективные люди в науке и жизни.

Подводя итог, можно сделать вывод, что финансовый контроль представляет собой одну из составных форм и частей единой комплексной системы контроля (межгосударственного, государственного, негосударственного), заключающегося в регулировании и проверке законности и эффективности деяний (действий и бездействия), связанных с созданием, распределением и использованием материальных ресурсов, с целью вскрытия отклонений от установленных стандартов, принципов, требований законодательства на возможно более ранней стадии. Конечно, такое определение финансового контроля характеризует его в самом широком смысле слова.

На наш взгляд, даже такое небольшое изучение проблем финансового контроля свидетельствует о необходимости дальнейшего научного исследования, совершенствования правового регулирования на национальном и международном уровнях, его гармонизации и даже унификации, сближения судебной практики.

Использованные источники

1. Договор о Евразийском экономическом союзе [Электронный ресурс]: [подписан в г. Астане 29.05.2014] // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. – Режим доступа: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=12551&p0=F01400176&p1=1. – Дата доступа: 12.04.2017.

2. Лаптева, В. Ф. Некоторые вопросы правового регулирования финансового контроля в России // Финансовое право. – 2016. – № 6. – С. 19–21.

3. Контроль в финансово-бюджетной сфере: научно-практическое пособие / И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина, Н. Е. Абрамова и др.; отв. ред.: И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина. – М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016. – 320 с.

4. Гавриленко, В. Г. Капитал. Энциклопедический словарь // Право и экономика, 2009; Райзберг, Б. А., Лозовский, Л. Ш., Стародубцева, Е. Б. Современный экономический словарь. – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2011.

5. Решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества № 16 «О Положении о порядке формирования и исполнения бюджета Евразийского экономического сообщества» (принято в г. Минске 31.05.2001) // КонсультантПлюс, 2016.

6. Соглашение о Евразийской группе по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (вместе с Положением о порядке формирования и исполнения бюджета евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма) (заключено в г. Москве 16.06.2011) // Соглашение ратифицировано Законом Республики Беларусь от 07.01.2012 № 339-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2012. – № 9. – 2/1891.

7. О государственном аудите и финансовом контроле: Закон Республики Казахстан от 12.11.2015 № 393-V ЗРК // Ведомости Парламента РК, 2015 г., № 21-II, ст. 129.

8. О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 (в ред. от 18.07.2001) // Собрание законодательства РФ, 23.07.2001, № 30, ст. 3156.

9. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 04.06.2018) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.06.2018 // Собрание законодательства РФ, 11.06.2018, № 24, ст. 3409.

10. Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 16.07.2008 № 414-З (в ред. от 19.07.2016) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 22.07.2016, 2/2406.

11. О мерах по совершенствованию деятельности органов финансовых расследований Комитета государственного контроля (вместе с Положением о Департаменте финансовых расследований Комитета государственного контроля, Положением о геральдическом знаке – эмблеме органов финансовых расследований Комитета государственного контроля, Положением о нагрудном знаке Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля «Выдатнік фінансавай міліцыі») : Указ Президента Республики Беларусь от 11.02.2009 № 87 (в ред. от 30.01.2015) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 03.02.2015, 1/15607.

12. Об образовании Департамента финансового мониторинга Комитета государственного контроля Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь от 14.09.2003 № 408 (в ред. от 17.11.2016) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 19.11.2016, 1/16743.

13. О некоторых вопросах органов финансовых расследований Комитета государственного контроля (вместе с Положением о прохождении службы в органах финансовых расследований Комитета государственного контроля, Дисциплинарным уставом органов финансовых расследований Комитета государственного контроля): Указ Президента Республики Беларусь от 20.12.2007 № 660 (в ред. от 28.02.2018) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2008. – № 1. – 1/9248.

14. Решение Высшего Евразийского экономического совета № 33 «Об утверждении Положения о внешнем аудите (контроле) в органах Евразийского экономического союза» (принято в г. Бурабай 16.10.2015) // Официальный сайт Евразийского экономического союза, 19.10.2015.

15. Постановление апелляционной инстанции экономического суда Минской области от 14.12.2017 (дело № 180-19/2017/510а) // КонсультантПлюс, 2017.

16. Определение Верховного Суда РФ от 21.05.2018 № 307-КГ18-5400 по делу № А05-145/2017 // КонсультантПлюс, 2018.

17. Решение экономического суда города Минска от 25.11.2016 (дело № 389-14/2016М), оставленное без изменений апелляционной и кассационной инстанциями // КонсультантПлюс, 2016.

18. Контроль в финансово-бюджетной сфере: научно-практическое пособие / И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина, Н. Е. Абрамова и др.; отв. ред.: И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина. – М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016. – 320 с. – С. 4.

19. Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята в г. Лиме 17–26 окт. 1977 г. IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ)) // СПС «КонсультантПлюс».

См. также: Кондрат, Е. Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. – М.: Юстицинформ, 2014. – 928 с.; Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / Л. Л. Арзуманова, О. В. Болтинова, О. Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е. Ю. Грачева. – М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2013. – 384 с.

20. Райзберг, Б. А., Лозовский, Л. Ш., Стародубцева, Е. Б. Современный экономический словарь. – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2011.

21. О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь (вместе с Положением о порядке организации и проведения проверок, Положением о порядке проведения мониторинга): Указ Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 (в ред. от 16.10.2017) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 18.10.2017, 1/17314.

22. Костикова, Е. Г. Мониторинг внешнего корпоративного долга: перспективы введения нового вида финансового контроля // Налоги. – 2013. – № 2. – С. 28–31; Пилипенко, А. А. Как отличить мониторинг от проверки? // Промышленно-торговое право. – 2016. – № 05.

23. Янкевич, С. В. Счетная палата Российской Федерации и законодательная реформа внешнего государственного финансового контроля // Финансовое право. – 2014. – № 9. – С. 43–48; Ломинадзе, А. А. Правовое регулирование аудита эффективности в Российской Федерации // Финансовое право. – 2015. – № 7. – С. 27–32.

24. Пономаренко, К. С. Виды публичного аудита // Актуальные проблемы российского права. – 2018. – № 5. – С. 89–94.

25. Ялбулганов, А. А. Новый категориальный аппарат государственного финансового контроля // Финансовое право. – 2014. – № 8. – С. 10–16.

26. Никулина, О. В. Эффективность бюджетного контроля в России и за рубежом // Финансы и кредит. – 2007. – № 32. – С. 83–84.

Каменков В.С.,
заведующий кафедрой финансового права
и правового регулирования хозяйственной деятельности
БГУ, медиатор, заместитель председателя общественного
объединения «Белорусский республиканский союз юристов»,
национальный корреспондент Беларуси в ЮНСИТРАЛ,
доктор юридических наук, профессор

С иными материалами правоприменительной практики можно ознакомиться в системах
«ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE»

Материал предоставлен Национальным центром правовой информации Республики Беларусь

При использовании материала ссылка на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь обязательна!