Профессионально об актуальном: Сущность общественного управления и регулирования в спортивной сфере

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 5 февраля 2018 г.

В настоящей статье мы рассматриваем действующее отечественное физкультурно-спортивное законодательство, в том числе Закон о спорте [1], а также иные правовые акты, актуальные научные публикации на предмет выявления и закрепления роли общественного управления и регулирования отношений в спортивной сфере.

Предлагается предусмотреть в проекте нового Закона о спорте дополнительные правила реализации сочетания принципа государственного и общественного управления и регулирования в сфере физической культуры и спорта. Делается вывод о различии между общественным управлением и регулированием в спорте в сравнении с самоуправлением. Предполагается, что Национальный олимпийский комитет Республики Беларусь (далее – НОК) может возглавить нижестоящую пирамиду структур общественного управления и регулирования в спорте.

Особую актуальность теме настоящей статьи придает тот факт, что Закон о спорте [1] – один из немногих правовых нормативных актов, а среди законов Республики Беларусь – единственный, который прямо указывает и регулирует общественное управление и регулирование общественных отношений. В данном случае общественных отношений, складывающихся в физкультурно-спортивной сфере.

В иных белорусских законах можно найти схожие правовые нормы, например, об участии общественных объединений в решении вопросов [2, ст. 7], о праве общественных объединений изучать, проводить экспертизу, вносить предложения [3, ст. 47], о запрете вмешательства государственных органов и должностных лиц в деятельность общественных объединений [4, ст. 6], о самоуправлении [5, ст. 40]. Но только Закон о спорте [1] устанавливает определенные правила не только общественного управления, но и общественного регулирования.

Некоторые могут оппонировать по этому поводу под предлогом, что если речь идет об общественном регулировании общественных отношений, то можно говорить о самоуправлении, которого в нашем законодательстве тоже явно не достает. И тогда здесь ничего нового нет. Но такое утверждение будет не совсем верным. О причинах остановимся позже.

Постараемся вначале обобщенно посмотреть на совокупность правовых норм в Законе о спорте [1], устанавливающих общественное управление и регулирование общественных отношений.

В пункте 2 ст. 9 Закона о спорте [1] перечислен исчерпывающий перечень принципов, на которых основывается государственная политика в сфере физической культуры и спорта. Среди них прямо закреплен и принцип «…сочетания государственного и общественного регулирования и управления в сфере физической культуры и спорта».

Напомним, что словарь русского языка Ожегова С.И. определяет принцип, как «…основное, исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки и т.п.» [6]. Следовательно, принципы государственной политики, провозглашенные на уровне закона, в нашем государстве имеют силу определяющих критериев для признания, формирования и развития данной сферы общественных отношений.

Правоведы, хорошо знающие нюансы спортивного права и механизма правового регулирования физкультурно-спортивных отношений, подтвердят, что общественное регулирование в спорте или еще «мягкое спортивное право» (softlaw) хорошо известны для всего мира. Это, как раз является одной из специфических особенностей спортивного права. «Специфика спортивного права как совокупности правовых норм заключается в том, что связанные со спортом отношения регулируются нормами, так называемого мягкого права (softlaw). Это нормы, содержащиеся в уставах, регламентах и правилах федераций, спортивных ассоциаций и иных организаций сугубо корпоративного свойства. Во многих случаях в силу специфики регулируемых общественных отношений эффект их воздействия превышает эффект от действия норм, исходящих от государства в виде законов и подзаконных актов» [7].

Тем не менее комплимента заслуживают разработчики Закона о спорте [1] и наш законодатель, которые подобные правовые нормы в него включили.

Оставляя статью 9 Закона о спорте [1] о принципах, нужно заметить, что принцип сочетания государственного и общественного регулирования и управления в сфере физической культуры и спорта имеет непосредственное отношение и ко всем остальным принципам государственной политики в сфере физической культуры и спорта. Но это темы для будущих исследований.

Отрадно и другое. Механизм реализации сочетания государственного и общественного регулирования и управления в сфере физической культуры и спорта в нашей стране имеется. Но требует своего совершенствования.

В статье 11 Закона о спорте [1], которая называется «Основы регулирования и управления в сфере физической культуры и спорта», то есть начала или основания для регулирования управления, мы найдем определенную совокупность правовых норм, посвященную упомянутому выше механизму реализации исследуемого принципа.

Во-первых, в ее пункте 1 повторяется сам принцип сочетания государственного и общественного регулирования и управления, как основополагающая база для построения всего комплекса регулирования и управления общественных отношений в сфере физической культуры и спорта.

Во-вторых, в ее пункте 3 содержится исчерпывающий перечень субъектов, осуществляющих общественное регулирование и управление в сфере физической культуры и спорта. Это:

• НОК,

• Паралимпийский комитет Республики Беларусь,

• организации, возглавляющие дефлимпийское движение Беларуси,

• организации, возглавляющие специальное олимпийское движение Беларуси,

• федерации (союзы, ассоциации) по виду (видам) спорта,

• республиканские государственно-общественные объединения, осуществляющие развитие технических, авиационных, военно-прикладных, служебно-прикладных и иных видов спорта,

• профессиональные союзы.

Одновременно здесь же уточняется, все перечисленные субъекты осуществляют общественное регулирование и управление в пределах их полномочий в соответствии с законодательством.

Такой серьезный и объемный список субъектов общественного регулирования и управления физкультурно-спортивных отношений может конкурировать даже с перечнем субъектов, осуществляющих государственное регулирование в этой же сфере, приведенный в пункте 2 ст. 11 Закона о спорте [1]. Во всяком случае по количеству субъектов, а не по объему полномочий.

В-третьих, в ее пунктах 4 и 5 содержатся дополнительные инструменты реализации принципа сочетания государственного и общественного регулирования и управления физкультурно-спортивных отношений.

Так, в пункте 4 установлено, что в целях обеспечения согласованных действий по регулированию и управлению в сфере физической культуры и спорта, скоординированных действий по развитию видов спорта между Министерством спорта и туризма Республики Беларусь, НОК, федерациями (союзами, ассоциациями) по виду (видам) спорта, включенными в реестр федераций (союзов, ассоциаций) по виду (видам) спорта (за исключением федераций (союзов, ассоциаций) по техническим, авиационным, военно-прикладным, служебно-прикладным видам спорта), заключаются договоры о развитии вида (видов) спорта.

В целях обеспечения согласованных действий по регулированию и управлению в сфере физической культуры и спорта инвалидов, скоординированных действий по развитию физической культуры и спорта инвалидов Министерством спорта и туризма Республики Беларусь могут заключаться договоры о сотрудничестве с Паралимпийским комитетом Республики Беларусь и организациями, возглавляющими дефлимпийское движение Беларуси, специальное олимпийское движение Беларуси.

Государственные органы (организации), республиканские государственно-общественные объединения, осуществляющие развитие технических, авиационных, военно-прикладных, служебно-прикладных видов спорта, могут заключать договоры о сотрудничестве с федерациями (союзами, ассоциациями) по техническим, авиационным, военно-прикладным, служебно-прикладным видам спорта.

Небезынтересен и следующий факт. Все перечисленные в пункте 3 ст. 11 Закона о спорте [1] субъекты общественного регулирования и управления физкультурно-спортивных отношений, кроме профсоюзов, одновременно по целям своей деятельности отнесены и к числу организаций физической культуры и спорта [1, ст. 16]. Несмотря на определенное несовершенство указанной правовой нормы [1, ст. 16, п. 2], она все-таки указывает на такие основные цели для принадлежности к физкультурно-спортивным организациям, как:

• развитие физической культуры и (или) спорта (вида спорта);

• подготовка спортивного резерва и (или) спортсменов высокого класса;
• физкультурно-оздоровительная и (или) спортивно-массовая работа и т.д.

То есть это означает, что функцию общественного регулирования и управления физкультурно-спортивных отношений осуществляют не какие-либо абстрактные и отдаленные от физической культуры и спорта лица, а, наоборот, субъекты, непосредственно участвующие в жизни спортсменов и оказывающие воздействие на данную сферу.

Далее в Законе о спорте [1] механизм реального общественного регулирования и управления в сфере физической культуры и спорта, а также сочетания его с государственным регулированием и управлением реализуется через правовые нормы о полномочиях конкретных субъектов.

В частности, в отношении НОК в ст. 18 Закона о спорте [1] установлено, что он:

а) имеет особый статус – общественная организация, признанная Международным олимпийским комитетом,

б) руководствуется в своей деятельности не только национальным законодательством, но и Олимпийской хартией Международного олимпийского комитета, иными решениями Международного олимпийского комитета и своим уставом.

Все функции, права и обязанности НОК можно условно подразделить на две группы в смысле рассматриваемой темы.

В первую группу входят функции, права и обязанности НОК, подчеркивающие реализацию принципа сочетания общественного и государственного регулирования физкультурно-спортивных отношений:

• НОК участвует в проведении совместно с Министерством спорта и туризма Республики Беларусь единой государственной политики в сфере спорта высших достижений.

• НОК вправе вносить в Министерство спорта и туризма Республики Беларусь предложения по вопросам заключения международных договоров Республики Беларусь с иностранными государствами в сфере физической культуры и спорта, олимпийского движения.

• НОК обязан информировать Министерство спорта и туризма Республики Беларусь, федерации (союзы, ассоциации) по видам спорта, включенные в реестр федераций (союзов, ассоциаций) по видам спорта, обо всех изменениях и дополнениях в документах международных спортивных организаций, которые регламентируют вопросы олимпийского движения; обеспечивать совместно с Министерством спорта и туризма Республики Беларусь, федерациями (союзами, ассоциациями) по видам спорта, включенными в реестр федераций (союзов, ассоциаций) по видам спорта, участие спортсменов в Олимпийских играх и иных международных спортивных соревнованиях; включать представителей Министерства спорта и туризма Республики Беларусь и федераций (союзов, ассоциаций) по видам спорта, включенных в реестр федераций (союзов, ассоциаций) по видам спорта, в состав постоянных комиссий НОК.

На сочетание общественного и государственного регулирования физкультурно-спортивных отношений нацелены и заключающие части ст. 18 Закона о спорте [1]: Государство оказывает содействие НОК в реализации его уставных целей. НОК осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Министерством спорта и туризма Республики Беларусь, федерациями (союзами, ассоциациями) по видам спорта, включенными в реестр федераций (союзов, ассоциаций) по видам спорта, иными организациями физической культуры и спорта.

Вторую группу функций, прав и обязанностей НОК составляют те, которые он самостоятельно обеспечивает.

НОК:

• представляет интересы Республики Беларусь в Международном олимпийском комитете, иных международных спортивных организациях, а Республику Беларусь на Олимпийских играх и иных международных спортивных мероприятиях, проводимых под эгидой Международного олимпийского комитета;

• утверждает состав олимпийской делегации Республики Беларусь и направляет ее для участия в Олимпийских играх и иных международных спортивных мероприятиях, проводимых под эгидой Международного олимпийского комитета, возглавляет эту делегацию, а также официальную спортивную форму и спортивную экипировку членов олимпийской делегации Республики Беларусь;

• вправе участвовать в разработке и осуществлении мер, направленных на обеспечение необходимого уровня спортивной подготовки спортсменов (команд спортсменов) к участию в Олимпийских играх и иных международных спортивных мероприятиях, а также оказывать безвозмездную (спонсорскую) помощь федерациям, награждать за спортивные достижения на Олимпийских играх, признавать федерации (союзы, ассоциации) по виду (видам) спорта, входящие в состав (являющиеся членами) международных спортивных организаций и т.д.;

• обязан:

• обеспечивать соблюдение Олимпийской хартии Международного олимпийского комитета в Республике Беларусь,

• противодействовать проявлениям любых форм дискриминации и насилия в спорте,
  

• осуществлять постоянный контакт с Международным олимпийским комитетом, Европейским олимпийским комитетом и Ассоциацией национальных олимпийских комитетов, организационными комитетами Олимпийских игр и другими субъектами олимпийского движения и т.д.

Структура правовых норм Закона о спорте [1] изложена так, что НОК возглавляет всю нижестоящую пирамиду органов общественного управления и регулирования в физкультурно-спортивной сфере (такое складывается впечатление). И поэтому напрашивается координирующая роль НОК во всей многогранной деятельности данных структур.

Многое из сказанного о НОК можно повторить и в отношении Паралимпийского комитета Республики Беларусь и организаций, возглавляющих дефлимпийское движение Беларуси, специальное олимпийское движение Беларуси. В частности, все эти организации – общественные организация, признанные соответствующими международными организациями, которые возглавляют паралимпийское движение, дефлимпийское движение, специальное олимпийское движение Беларуси и руководствуются в своей деятельности законодательством, уставами своих международных организаций и своими уставами. В деятельности перечисленных организаций преобладает как раз принцип сочетания общественного и государственного регулирования физкультурно-спортивных отношений. Прямо в Законе о спорте [1, ст. 19] установлено, что Паралимпийский комитет Республики Беларусь, организации, возглавляющие дефлимпийское движение Беларуси, специальное олимпийское движение Беларуси, участвуют в проведении совместно с Министерством спорта и туризма Республики Беларусь, Министерством труда и социальной защиты Республики Беларусь, Министерством здравоохранения Республики Беларусь, Министерством образования Республики Беларусь единой государственной политики развития физической культуры и спорта инвалидов. А государство оказывает содействие данным организациям в реализации их уставных целей.

Тем не менее перечисленные организации заслуживают более детальной правовой регламентации их функций, прав и обязанностей.

Статья 21 Закона о спорте [1] посвящена спортивным федерациям, союзам, ассоциациям и построена таким же образом: о функциях, правах и обязанностях.

И здесь все функции, права и обязанности федераций можно разделить, хоть и не так ярко, на две группы в смысле рассматриваемой темы.

В первую группу входят функции, права и обязанности федераций, указывающие на реализацию принципа сочетания общественного и государственного регулирования физкультурно-спортивных отношений.

В этом значении спортивные федерации:

• участвуют совместно с иными субъектами в реализации государственной политики в сфере физической культуры и спорта;

• осуществляют развитие и популяризацию вида (видов) спорта, участвуют в подготовке спортивного резерва, спортсменов высокого класса, организуют и проводят спортивные соревнования, разрабатывают и утверждают программы развития вида (видов) спорта;

• имеют право:

• разрабатывать и принимать свои акты (регламенты, правила, инструкции и другое) в пределах своей компетенции и с учетом актов Международного олимпийского комитета, международных спортивных организаций. В этом и заключается отличие данной формы общественного управления и регулирования от самоуправления;

• вступать в международные спортивные организации, поддерживать с ними контакты и связи в соответствии с законодательством;

• подвергать спортивной дисквалификации за допинг в спорте спортсменов, тренеров, судей по спорту, иных специалистов, а также животных, участвующих в спортивных соревнованиях;

• создавать условия для осуществления тренерами профессиональной деятельности и повышения уровня профессионального мастерства с учетом актов международных спортивных организаций, в состав которых входят или членами которых являются спортивные федерации. И здесь самостоятельность спортивных федераций не полная.

• Правовые акты федераций, направленные на регулирование вопросов перехода (трансфера) профессиональных спортсменов, профессиональных тренеров из одной организации физической культуры и спорта в другую, согласовываются с Министерством спорта и туризма Республики Беларусь.

Спортивные федерации обязаны:

• принимать меры, направленные на развитие вида (видов) спорта;

• обеспечивать защиту прав и интересов субъектов профессионального спорта;

• содействовать предотвращению допинга в спорте и борьбе с ним;

• противодействовать проявлениям любых форм дискриминации и насилия в спорте;

• участвовать в материально-техническом, медицинском, научно-методическом и (или) ином обеспечении спортсменов, тренеров;

• участвовать в развитии инфраструктуры и материально-технической базы соответствующего вида (видов) спорта. В этой части формально не требуется какое-либо содействие и участие государства. Но, как известно, возможности спортивных федераций ограничены фактическими обстоятельствами.

Во вторую группу функций, прав и обязанностей федераций входят те, которые они решают самостоятельно или относительно самостоятельно.

Они осуществляют развитие и популяризацию вида (видов) спорта, участвуют в подготовке спортивного резерва, спортсменов высокого класса, организуют и проводят спортивные соревнования в порядке, установленном законодательством, осуществляют организацию судейства таких спортивных соревнований, разрабатывают и утверждают программы развития вида (видов) спорта, программы подготовки судей по спорту.

Спортивные федерации также вносят предложения по включению спортивных мероприятий по видам спорта, признанным в Республике Беларусь, в республиканский календарный план проведения спортивных мероприятий и вправе организовывать, проводить чемпионаты, первенства, розыгрыши кубков Республики Беларусь по видам спорта.

Но в п. 8 ст. 21 Закона о спорте [1] вновь подчеркивается, что спортивные федерации осуществляют свою деятельность во взаимодействии с Министерством спорта и туризма Республики Беларусь, НОК, Паралимпийским комитетом Республики Беларусь, организациями, возглавляющими дефлимпийское движение Беларуси, специальное олимпийское движение Беларуси, иными организациями физической культуры и спорта.

Практика подсказывает, что не все спортивные федерации имеют одинаковую обеспеченность квалифицированными кадрами (в частности, юристами, менеджерами), способными эффективно использовать предоставленные права, выполнять возложенные на них функции и обязанности. Например, спортивные федерации уже несколько лет назад получили право принимать свои правовые акты. Но до настоящего времени нет системного представления о таких актах. А со стороны НОК отсутствует необходимая координация и регулярная методологическая помощь.

Международные же организации как раз ориентируют на такую организацию данной работы. «…следует особо выделить рекомендацию относительно регулятивной функции физкультурно-спортивных некоммерческих организаций, в соответствии с которой, в частности, признается, что данные организации имеют право в рамках действующего законодательства на автономной основе принимать собственные правила и иные решения. При этом национальным правительствам рекомендовано учитывать и уважать данную регулятивную деятельность» [8].

Для повышения роли, значения, эффективности общественного управления и регулирования отношений в физкультурно-спортивной сфере, на наш взгляд, необходимо:

• законодательно закрепить следующие правила сочетания общественного и государственного управления – приоритет норм международного спортивного права, законность, четкое разграничение компетенции общественных и государственных структур, выборность последних и иные;

• закрепить за НОК функцию координации деятельности всех субъектов физической культуры и спорта, осуществляющих общественное регулирование и управление в данной сфере и оказания методической и методологической помощи им.

Использованные источники:

1. О физической культуре и спорте: Закон Республики Беларусь от 04.01.2014 № 125-З // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 21.01.2014, 2/2123.

2. О здравоохранении: Закон Республики Беларусь от 18.06.1993 № 2435-XII (ред. от 21.10.2016) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 28.10.2016, 2/2431.

3. О защите прав потребителей: Закон Республики Беларусь от 09.01.2002 № 90-З (ред. от 29.10.2015) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 03.11.2015, 2/2311.

4. Об общественных объединениях: Закон Республики Беларусь от 04.10.1994 № 3254-XII (ред. от 04.11.2013) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 19.11.2013, 2/2069.

5. Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь от 30.12.2011 № 334-З (ред. от 11.07.2017) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 22.07.2017, 2/2480.

6. Ожегов С.И. Словарь русского языка: под редакцией члена-корреспондента АН СССР Н. Ю. Шведовой.– 17-е издание, стереотип. – М.: Русский язык, 1985. – С.515.

7. Витрянский, В. В. Основные проблемы частного права. Сборник статей к юбилею доктора юридических наук, профессора Александра Львовича Маковского / В. В. Витрянский, Е. А. Суханов ; отв. ред. В.В.Витрянский, Е.А.Суханов.– М.: Статут, 2010. – 575 с.

8. Махник Д. И. Правовые основы общественно-государственного взаимодействия в области физической культуры и спорта // Законодательство и экономика. 2016. №11. С.54–60.

Каменков В.С.,
заведующий кафедрой финансового права
и правового регулирования хозяйственной деятельности БГУ,
доктор юридических наук, профессор

С иными материалами правоприменительной практики можно ознакомиться в системах «ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE»

Материал предоставлен Национальным центром правовой информации Республики Беларусь
При использовании материала ссылка на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь обязательна!