Профессионально об актуальном: К вопросу обеспечения устойчивого развития, в том числе посредством «зеленых» закупок

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 20 марта 2018 г.

В современных геополитических условиях четко прослеживается тенденция стремления государств следовать приоритетам устойчивого развития. Если в 2005 году устойчивое развитие рассматривалось с точки зрения достижения трех целей: экономическое развитие (economic development), социальное развитие (social development) и защита окружающей среды (environmental protection)¹, то в 2015 году векторы направлений развития расширены и включают 17 целей: ликвидация нищеты, ликвидация голода, хорошее здоровье и благополучие, качественное образование, гендерное равенство, чистая вода и санитария, недорогостоящая и чистая энергия, достойная работа и экономический рост, индустриализация, инновации и инфраструктура, уменьшение неравенства, устойчивые города и населенные пункты, ответственное потребление и производство, борьба с изменением климата, сохранение морских экосистем, сохранение экосистем суши, мир, правосудие и эффективные институты, партнерство в интересах устойчивого развития².

Очевидно, что и для Республики Беларусь подобное направление развития – устойчивое развитие – также является безусловным и неоспоримым.

Что касается обеспечения условий для защиты окружающей среды, то эта цель может быть достигнута последовательно и осознанно путем задействования всех возможных инструментов.

На уровне программных актов, в частности Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2016–2020 годы³, обозначены главные цели государственной экологической политики на период до 2020 года, а именно, создание условий для устойчивого использования природных ресурсов и внедрение в Республике Беларусь механизмов (инструментов) «зеленой» трансформации экономики в рамках реализации мероприятий Государственной программы «Охрана окружающей среды и устойчивое использование природных ресурсов» на 2016–2020 годы, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 марта 2016 г. № 205, и Национального плана действий по развитию «зеленой» экономики в Республике Беларусь до 2020 года, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21.12.2016 № 1061 (далее – Нацплан).

В Нацплане «зеленая» экономика рассматривается как модель организации экономики, направленная на достижение целей социально-экономического развития при существенном сокращении экологических рисков и темпов деградации окружающей среды.

Приоритетными направлениями развития «зеленой» экономики в Республике Беларусь обозначены следующие:

• создание условий и соответствующей инфраструктуры для развития «зеленого» транспорта;
• стимулирование производства экологически чистых сельскохозяйственных продуктов, ведение органического сельского хозяйства;
• содействие продвижению устойчивого производства и потребления, в том числе посредством развития экологической сертификации, внедрения экологической маркировки, преференциальной поддержки и стимулирования «зеленых» государственных закупок, создания «зеленых» рабочих мест в регионах, реализации экоинноваций;
• изучение в 2016–2018 годах возможности внедрения в Республике Беларусь в среднесрочной перспективе финансовых инструментов поддержки «зеленой» экономики («зеленые» облигации, банковское проектное финансирование, создание банка «зеленых инвестиций» и другое).

Относительно использования финансовых инструментов действительно существуют условия и предпосылки уже сегодня, которые могут быть использованы для решения государственных задач, связанных с развитием «зеленой» экономики в Республике Беларусь.

Так, к примеру, реализация механизмов «зеленых» облигаций, то есть облигаций, эмитируемых эмитентом для целей реализации проектов, отвечающим требованиям экологичности, не исключается. В таком случае эмитентами таких облигаций могут выступать как местные исполнительные и распорядительные органы с учетом допустимых пределов местных бюджетов по обслуживанию таких облигационных займов, а также субъекты хозяйствования – юридические лица.

Более того, учитывая положительный опыт реализации энергоэффективных жилых домов⁴, полагаем возможным также и реализацию механизмов «зеленых» жилищных облигаций, то есть облигаций, которые могут быть эмитированы заказчиком (застройщиком). Отличительная черта таких облигаций состоит в том, что строительство многоквартирных или блокированных жилых домов, одноквартирных жилых домов, финансируемое за счет средств, полученных от эмиссии таких облигаций, осуществляется по проектной документации, подготовленной с учетом требований энергоэффективности и иных экологических требований к такого рода объектам.

Подобная идея весьма перспективна, учитывая, что Нацпланом предусмотрено дальнейшее развитие строительства энергоэффективных жилых домов и повышение энергоэффективности жилищного фонда. Тенденция очевидна, поскольку Государственной программой «Строительство жилья» на 2016–2020 годы, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21 апреля 2016 г. № 325, предусмотрено, что к 2020 году многоквартирное жилье будет строиться только в энергоэффективном исполнении. Долю жилых домов с высокими классами энергоэффективности А+ и А планируется довести до 20 процентов от всего энергоэффективного жилья. В 2016–2020 годах планируется ввести в эксплуатацию 8675,6 тыс. кв. м энергоэффективного жилья.

В этой связи реализация механизма «зеленых» облигаций своевременна.

Также идея создания банка «зеленых инвестиций» обоснованна, предполагая, что им будет осуществляться финансирование экопроектов, в том числе на выгодных экономических условиях (пониженные процентные ставки, продолжительные сроки возврата кредита, возможность рефинансирования задолженности по кредиту и т.д.).

В Нацплане обращает на себя внимание взаимосвязь приоритетных направлений устойчивого развития с механизмами удовлетворения потребностей государства, субъектов хозяйствования в товарах (работах, услугах). И отмечается, что для реализации устойчивого потребления и производства требуется системный подход к развитию экологической стандартизации и маркировки, организации государственных «зеленых» закупок, проведению экологического аудита, просветительских и обучающих инициатив по вопросам устойчивого потребления и образа жизни и других мероприятий.

Система «зеленых» закупок способна стимулировать использование инновационных технологий в различных отраслях, в том числе в области использования вторичных материальных ресурсов.

Термин «зеленые» закупки в Нацплане определяется как система закупок (процесс), в которой потребности в товарах, работах, услугах рассматриваются с учетом соотношения цены и качества на протяжении всего их жизненного цикла и влияния на окружающую среду.

Полагаем возможным такую систему: выстраивать посредством экологических требований к закупкам, причем не только государственным закупкам, но и иным, для которых устанавливается соответствующее регулирование. По нашему мнению, экологические требования к закупкам – это требования в области охраны окружающей среды, в том числе обеспечиваемые на протяжении всего жизненного цикла товаров (работ, услуг), являющихся предметом закупки, предъявляемые к предмету закупки, участникам процедур закупок, критериям оценки и сравнения предложений участников, условиям исполнения договоров, заключаемых по результатам проведения процедур закупок.

Между тем, несмотря на перспективный характер норм Нацплана в части обеспечения «зеленых» закупок, на сегодняшний день реализация экологических требований к закупкам уже осуществляется, и более того, запреты и ограничения для приобретения товаров (работ, услуг) с точки зрения обеспечения устойчивого развития не установлены.

Равно как и сама идея оценки жизненного цикла товаров (работ, услуг) и их влияния на окружающую среду также в законодательстве не отторгается и может быть применима на практике.

Так, если говорить о товарах (работах, услугах), то на сегодняшний день действует ряд стандартов, предусматривающих соответствие продукции экологическим критериям, в частности, это реализовано в:

• СТБ 1733-2007 «Охрана окружающей среды и природопользование. Экологические критерии к синтетическим моющим средствам»,
• СТБ 1742-2007 «Охрана окружающей среды и природопользование. Экологические критерии к приборам холодильным»,
• СТБ 1755-2007 «Охрана окружающей среды и природопользование. Экологические критерии к обоям»,
• СТБ 1805-2007 «Охрана окружающей среды и природопользование. Экологические критерии к телевизорам».
• Соответственно, приобретая указанные выше товары, произведенные в соответствии или с учетом требований СТБ, обеспечиваются экологические требования к закупкам.

Помимо этого возможно приобретение товаров, которые в силу своих свойств являются энергоэффективными, к примеру, светодиодные системы для наружного освещения (уличные светодиодные светильники). Их приобретение и дальнейшее использование возможно как за счет бюджетных средств, так и иных средств, в соответствии с техническими нормативными правовыми актами с учетом технико-экономического анализа выбора той или иной системы освещения (ТКП 45-4.04-287-2013 «Наружное освещение городов, поселков и сельских населенных пунктов. Правила проектирования» регламентирует проводить выбор системы освещения, источников света, типа световых приборов). Положительным опытом может послужить реализуемый в рамках проекта ПРООН/ГЭФ «Зеленые города» пилот по «умному» энергоэффективному освещению в Новогрудке, в рамках которого при выборе поставщиков учитывается не только стоимость оборудования, но и его энергопотребление, все совокупные затраты, которые может понести эксплуатирующая сторона, стоимость утилизации. Такой подход способствует выбору наилучшего технического решения. Это позволит опробовать на практике принципы «зеленых» закупок применительно к энергоэффективному освещению.

Требования к участникам закупок также могут быть установлены с учетом их соответствия тем или иным экологическим требованиям, в частности, данная задача может быть решена экологической сертификацией в соответствии с требованиями международного стандарта ИСО 14001 или национальных стандартов, в том числе СТБ ISO 14001-2017 «Системы управления (менеджмента) окружающей среды. Требования и руководство по применению».

Помимо этого, если вести речь о критериях оценки и сравнения предложений участников, то их установление может быть обусловлено решением тех или иных экологических задач. К примеру, для сферы государственных закупок на сегодняшний день при проведении открытого и закрытого конкурса устанавливаются критерии оценки и сравнения предложений. Таковыми при закупке товаров могут быть цена предложения, срок поставки или приобретения иным способом, условия оплаты, эстетические, функциональные и технические характеристики, качество, возможность и стоимость технического обслуживания и ремонта, другие критерии (п. 1 ст. 39 Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)», далее – Закон). К другим критериям можно отнести в том числе обеспечение энергоэффективности оборудования, использование вторичных материальных ресурсов, снижение водопотребления и проч.

Равно как это касается установления условий исполнения договоров, заключаемых по результатам проведения процедур закупок, таких, которые позволят обеспечить охрану окружающей среды.

При этом необходимо помнить о том, что установление требований к предмету, участникам, критериев оценки и сравнения предложений, условий исполнения договоров должно обеспечивать добросовестную конкуренцию, исключая коррупционные риски, заинтересованность заказчиков (организаторов) и неэффективное использование средств.

Причем обратим внимание на то, что последний аспект – эффективное использование применительно к бюджетным средствам – далеко не означает, что эффективным будет только такое их использование, которое предполагает наименьшую цену приобретаемых товаров (работ, услуг). В соответствии с действующим бюджетным законодательством эффективность использования бюджетных средств как принцип бюджетной системы означает, что все участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения:

1) заданных целей с использованием минимального объема бюджетных средств; или

2) максимального результата с использованием определенного бюджетом объема средств (п. 7 ст. 8 Бюджетного кодекса Республики Беларусь).

Тем самым не только наименьшая цена, но и максимальный результат, зависящий от той или иной цели для получателя таких средств, являются критерием эффективного использования бюджетных средств.

Важно обратить внимание на то, что для целей учета расходов на эксплуатацию, техническое обслуживание и ремонт оборудования может быть использован подход или метод ценовой оценки, благодаря которому можно оценить не только стоимость приобретения оборудования, но и затраты, связанные с его эксплуатацией, ремонтом, а равно как не исключена и оценка энергоэффективности и иных. Следует, однако, учитывать, что подобный метод ограничен для тех видов процедур закупок, которые обусловлены нормативным установлением предельных или минимальных удельных весов того или иного критерия.

Например, если речь об открытом конкурсе или закрытом конкурсе как процедурах государственных закупок (поскольку это процедуры государственных закупок, для которых позволяется использовать критерии оценки предложений иные, кроме цены), то в соответствии со ст. 39 Закона удельный вес по критерию «цена предложения» должен составлять не менее 40 %.

При проведении подрядных торгов и торгов на закупку товаров при закупке товаров (работ, услуг) для строительства также установлен удельный вес критерия «цена предложения» – не более 50 %, и также должно быть установлено процентное соотношение между критериями (ч. 12 п. 36 Положения о порядке организации и проведения процедур закупок товаров (работ, услуг) при строительстве объектов, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.01.2014 № 88).

В случае применения метода ценовой оценки данный параметр – размер удельного веса – может не обеспечиваться.

Для закупок в сфере строительства (переговоров), конкурентных процедур закупок за счет собственных средств подобный метод не исключен.

В качестве примера применения метода ценовой оценки приведем пример с учетом содержащегося в Методических рекомендациях Министерства экономики Республики Беларусь от 20.06.2007 по оценке конкурсных предложений и выбору наилучшего предложения и поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок на территории Республики Беларусь:

Тем не менее, несмотря на ограниченное использование метода ценовой оценки в ряде сфер закупок, на перспективу такой метод может быть применим, если законодательством будут допустимы критерии без установления их удельного веса. Помимо этого в дальнейшем при совершенствовании законодательства может быть расширен перечень товаров (работ, услуг), а также процессов, включая утилизацию, для которых техническими нормативными правовыми актами будут установлены экологические критерии. Равно как можно вести речь и о включении в законодательство правил для контракта (договора) жизненного цикла, на возможность появления которого в национальном законодательстве указывает и Договор о Евразийском экономическом союзе (п. 24 Протокола о порядке регулирования закупок в приложении № 25 к Договору).

Таким образом, обеспечение обозначенных выше целей устойчивого развития для Республики Беларусь возможно и в настоящее время и потенциально может быть осуществлено, в том числе посредством «зеленых» закупок и экологических требований к закупкам.

______________________________

¹ Сформулированы в ходе 2005 World Summit on Social Development.

² http://www.by.undp.org/content/belarus/ru/home/post-2015/sdg-overview/

³ Утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 15.12.2016 № 466 (в ред. от 30.11.2017).

⁴ Реализованы проекты на трех объектах (http://effbuild.by/projects/):

объект 1 – типовой 10-этажный трехподъездный жилой дом с кирпичными несущими поперечными стенами и наружными стенами из ячеистобетонных блоков на 120 квартир площадью 9834 кв. метров серии ЖСПК-398 в г. Гродно. Застройщик – УП «Институт Гродногражданпроект»;

объект 2 – типовой крупнопанельный одноподъездный 19-этажный жилой дом на 133 квартиры общей площадью 10 000 кв. метров серии 111-90-МАПИД в микрорайоне Лошица-9 в г. Минске. Застройщик – ОАО «МАПИД»;

объект 3 – типовой 10-этажный четырехподъездный жилой дом на 180 квартир общей площадью 13 400 кв. метров серии «полукаркас» в г. Могилеве. Застройщик – КУП «УКС г. Могилева».

Амельченя Ю.А.,
доцент кафедры гражданского и хозяйственного права
Академии управления при Президенте Республики Беларусь,
кандидат юридических наук, доцент, медиатор, эксперт по «зеленым»
закупкам и финансированию инфраструктурных проектов по проекту
«Поддержка зеленого градостроительства в малых и средних городах Беларуси»

С иными материалами правоприменительной практики можно ознакомиться в системах «ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE»

Материал предоставлен Национальным центром правовой информации Республики Беларусь
При использовании материала ссылка на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь обязательна!