Авторский материал: Право на ознакомление с материалами, затрагивающими права и законные интересы лица

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 20 сентября 2017 г.

Введение

Принятию административными органами различных решений в отношении граждан (как предоставляющих определенные блага, так и носящих правоограничительный характер), как правило, предшествует сбор определенной информации о гражданине.

Необходимая информация может предоставляться самим гражданином, запрашиваться у иных организаций, а также граждан, собираться из различных информационных ресурсов, баз данных и др. От ее полноты и точности во многом зависит итоговое управленческое решение. Не удивительно, что граждане заинтересованы в ознакомлении с собранными в отношении них материалами.

Ознакомление с такими материалами позволяет гражданину лучше понять мотивы принятого решения, поскольку получаемое решение нередко содержит лишь итоговый вывод, не раскрывая детально основания его принятия, исключить подозрения в различных злоупотреблениях. Граждане также могут требовать внесения уточнений, если собранная информация не соответствует действительности или имеет неточности. Наконец, ознакомление с информацией, на основании которой принято решение, дает возможность более полно сформулировать свои возражения при реализации права на обжалование соответствующего решения.

Важность ознакомления с собранными в отношении гражданина материалами обусловливает отнесение права на ознакомление с такими материалами к числу основных прав гражданина, предопределяет необходимость разработки соответствующего правового инструментария его реализации.

Подтверждением значимости рассматриваемого права является его закрепление в различных международных документах. Особого внимания заслуживают положения одного из последних региональных документов в сфере прав человека – Хартии Европейского Союза об основных правах, принятой в 2000 году. В данном документе право на ознакомление с материалами не выделяется в самостоятельное право, а признается неотъемлемой частью права на надлежащее управление.

В соответствии со статьей 41 Хартии Европейского Союза об основных правах право на надлежащее управление означает, что каждое лицо имеет право на рассмотрение своего дела институтами, органами и учреждениями Союза беспристрастно, справедливо и в разумный срок.

Это право включает, в частности:

• право каждого лица быть заслушанным до принятия по отношению к нему меры индивидуального характера, способной иметь для него неблагоприятные последствия;
• право каждого лица иметь доступ к материалам своего дела при соблюдении законных интересов, относящихся к конфиденциальности, профессиональной и коммерческой тайне;
• обязанность органов управления мотивировать свои решения.

Подобная трактовка рассматриваемого права, на наш взгляд, достаточно точно определяет его место в системе прав человека, поскольку данное право имеет ценность не само по себе, а в качестве инструмента обеспечения принятия справедливого управленческого решения.

Еще одним региональным документом по данному вопросу выступает Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам (CETS № 205), которая заключена в г. Тромсе 18.06.2009¹. Под официальным документом в ней понимается вся информация, зафиксированная в любой форме, составленная или полученная и имеющаяся в распоряжении государственных органов власти. Конвенция определяет в целом процедуру доступа к официальным документам, допустимые ограничения соответствующего права и др.

______________________________
¹В настоящее время еще не вступила в силу в связи с отсутствием необходимого количества стран, ее ратифицировавших. Конвенция вступает в силу в первый день месяца, следующего после истечения трехмесячного срока с даты, когда десять государств – членов Совета Европы выразили свое согласие на обязательность для них положений настоящей Конвенции. В настоящее время лишь 7 государств ратифицировали Конвенцию.

Значительная роль, которая отводится праву на ознакомление с материалами на современном этапе, а также недостаточное внимание, уделяемое в белорусской юридической литературе данному вопросу, предопределяют интерес к его рассмотрению.

Правовое регулирование права на ознакомление с материалами, затрагивающими права и законные интересы лица, в Беларуси

Отечественный законодатель уделяет серьезное внимание вопросу ознакомления с материалами, затрагивающими права гражданина, что во многом обусловлено закреплением соответствующего права на уровне Основного Закона Беларуси.

Данное право закреплено в статье 34 Конституции Республики Беларусь, в соответствии с которой государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы. В этой же статье предусматриваются и допускаемые ограничения данного права. Закреплено, что пользование информацией может быть ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав.

Как видим, в отличие от подхода Хартии Европейского Союза об основных правах рассматриваемое право выделено в самостоятельное правомочие гражданина. Это во многом обусловлено тем, что право на надлежащее управление относительно малоизучено в нашей стране и не получило законодательного закрепления.

Важным элементом механизма реализации права на ознакомление с материалами является установление административной ответственности за его нарушение. Статьей 9.6 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) предусматривается, что незаконный отказ должностного лица в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих его права, свободы и законные интересы, либо предоставление ему неполной или умышленно искаженной информации, если в этих деяниях нет состава преступления, влекут наложение штрафа в размере от десяти до тридцати базовых величин.

Конституция Республики Беларусь и КоАП заложили необходимый правовой фундамент для обеспечения реализации права на ознакомление с материалами, затрагивающими права лица, который должен получить свое развитие в текущем законодательстве. К сожалению, проведенный анализ показывает наличие ряда проблем, которые могут осложнить практическую реализацию гражданами рассматриваемого права. Весьма показательным в этом отношении является тот факт, что на практике соответствующая норма КоАП практически не применяется. Так, в 2016 году по данной статье не было составлено ни одного протокола, в 2015 году – 2.

Во многом сложности с реализацией права на ознакомление с материалами, затрагивающими права лица, обусловлены отсутствием четкого механизма (границ) реализации данного права в текущем законодательстве, что затрудняет однозначный вывод о том, когда административные органы обязаны предоставить гражданину необходимые материалы, и, соответственно, усложняет оценку правомерности (неправомерности) действий работников таких органов.

Ниже мы рассмотрим существующие подходы к регулированию права на ознакомление с материалами на примере различных институтов законодательства.

Как видим, единого подхода к ознакомлению с документами, затрагивающими права лица, в законодательстве не имеется. При этом сравнительный анализ существующих законодательных формулировок позволяет выделить несколько ключевых, на наш взгляд, вопросов.

1. Объем материалов, которые могут быть представлены лицу, а также время ознакомления.

В различных актах используются различные термины при характеристике круга документов, с которыми может ознакомиться гражданин (материалы исполнительного производства, материалы, непосредственно относящиеся к рассмотрению обращений, и др.).

Как правило, законодатель не конкретизирует, какие конкретно документы подлежат представлению, что можно объяснить их разнообразием, в связи с чем затруднительно дать даже общий перечень таких документов. Исключение составляет Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур», где особо оговаривается возможность знакомиться с полученными уполномоченными органами от других государственных органов, иных организаций документами и (или) сведениями, необходимыми для осуществления административных процедур.

Представляется, что термин «материалы» должен охватывать любые документы или сведения, которые имеются в распоряжении соответствующей организации, за исключением тех, в отношении которых действуют ограничения на ознакомление.

Важным является и четкое уяснение временного промежутка, в течение которого лицо может ознакомиться с соответствующими материалами. На какой стадии можно реализовать данное право: до принятия окончательного решения или есть возможность знакомиться с материалами и после получения такого решения?

Учитывая предназначение данного права (дать полное представление о причинах и условиях принятого решения), оно не может быть ограничено временем принятия решения. Это важно в том числе и для формирования позиции лица при подаче жалобы, если оно будет не согласно с принятым решением.

2. Ограничения на ознакомление с материалами.

В ряде актов прямо прописываются определенные ограничения на ознакомление с материалами. Исходя из оснований отказа в доступе к материалам, такие ограничения можно разделить на две группы.

2.1. При первом варианте основанием для отказа в ознакомлении с материалами является наличие в них информации ограниченного распространения (как вариант, сведений, составляющих охраняемую законом тайну, как разновидности информации ограниченного распространения).

В соответствии со статьей 17 Закона Республики Беларусь от 10.11.2008 «Об информации, информатизации и защите информации» к информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено, относится:

• информация о частной жизни физического лица и персональные данные;
• сведения, составляющие государственные секреты;
• служебная информация ограниченного распространения;
• информация, составляющая коммерческую, профессиональную, банковскую и иную охраняемую законом тайну;
• информация, содержащаяся в делах об административных правонарушениях, материалах и уголовных делах органов уголовного преследования и суда до завершения производства по делу;иная информация, доступ к которой ограничен законодательными актами Республики Беларусь.

Не вызывает сомнений оправданность отказа в ознакомлении с материалами, если в них содержатся государственные секреты, служебная информация ограниченного распространения². Логика такого ограничения проста и понятна. Распространение или предоставление таких сведений может причинить вред государственным или общественным интересам.

______________________________
²В рамках данной статьи не анализируется обоснованность отнесения конкретных сведений к государственным секретам, служебной информации ограниченного распространения.

Несколько сложнее видится ситуация при отказе лицу в ознакомлении с материалами при наличии в них персональных данных иных лиц или информации, составляющей охраняемую законом тайну (например, врачебная тайна, тайна усыновления и др.). Фактически имеет место столкновение различных прав: права на ознакомление с документами, затрагивающими права лица, и права на защиту частной жизни в широком смысле (включая и охраняемые законом тайны). В ситуации столкновения двух конституционных прав (право на защиту личной жизни предусмотрено статьей 28 Конституции Республики Беларусь) законодатель отдает безусловный приоритет праву на защиту личной жизни³.
______________________________
³Аналогичная ситуация складывается в российском законодательстве, где в литературе высказывается мнение об абсолютизации задачи охраны тайн и соблюдения запрета доступа к информации, на которую распространен режим ограниченного доступа // Гриценко Е.В., Бабелюк Е.Г., Проскурякова М.И. Развитие права на доступ к информации в сфере публичного управления в российском и германском конституционном праве // Сравнительное конституционное обозрение. – 2015. – № 5. С.

Такой подход хоть и приемлем для большинства ситуаций, однако не может быть признан полностью универсальным. Дело в том, что в определенных ситуациях право на защиту частной жизни может оказаться менее значимым, чем право на ознакомление с материалами. К сожалению, в отличие от европейских практик⁴ отечественный законодатель не предусматривает возможности взвешивания различных интересов, ограничиваясь отчасти механическим запретом на ознакомление с информацией.

______________________________
⁴Р. 26–30 Handbook on European data protection law // http://www.echr.coe.int/Documents/Handbook_data_protection_ENG.pdf. Date of access. 13/06/2017.

Например, лицо хочет ознакомиться с материалами рассмотрения поданной в отношении него жалобы, но ему должны отказать, поскольку в материалах содержатся персональные данные заявителя. При этом лицу могут отказать в ознакомлении с материалами, содержащими персональные данные иного лица, независимо от нарушения прав владельца персональных данных (соответствующие персональные данные изначально могут быть известны широкому кругу лиц).

Думается, что основной причиной такого подхода является практическая сложность балансировки различных прав, что и «подтолкнуло» законодателя к несколько упрощенному решению проблемы.

2.2. При втором варианте ограничение доступа к материалам основывается на некой абстрактной конструкции – «затронутость» прав, свобод и (или) законных интересов других лиц. К сожалению, использованный термин весьма расплывчатый, неопределенный, что позволяет трактовать его достаточно широко. Для отказа в ознакомлении не обязательно, чтобы ознакомление нарушило чужие права, свободы и (или) законные интересы. Достаточно того, что они были просто затронуты. Как результат, с одной стороны крайне сложно отследить все случаи, когда ознакомление с материалами затрагивает права, свободы и (или) законные интересы других лиц, а с другой – наличие такой нормы создает предпосылки для возможного ограничения права на ознакомление с соответствующими материалами.

Здесь возникает вполне закономерный вопрос: как данная конструкция соотносится с конституционной нормой, устанавливающей допустимые параметры ограничения прав личности? Напомним, согласно части третьей статьи 34 Конституции Республики Беларусь пользование информацией может быть ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав.

Отсутствие определения термина «затрагивание» прав и законных интересов затрудняет однозначную юридическую оценку соотношения данных норм. Тем не менее, думается, есть необходимость в уточнении соответствующих законодательных формулировок в целях обеспечения их ясности и четкости.

Отдельно следует остановиться на тех случаях, когда в нормативном акте закрепляется общее право на ознакомление с документами без каких-либо исключений или ограничений. Можно ли отказать в таких ситуациях лицу в ознакомлении с информацией?

Ответ на этот вопрос будет положительный. Несмотря на «иллюзию» полного доступа к материалам в таких ситуациях, на самом деле продолжают действовать установленные ограничения в отношении информации ограниченного распространения. Например, очевидно, что лицу не дадут ознакомиться с материалами, содержащими служебную информацию ограниченного распространения, охраняемую законом тайну, и др.

3. Еще одним проблемным вопросом в части ознакомления с материалами, которые затрагивают права лица, являются способы и формы такого ознакомления. Иными словами, означает ли ознакомление лишь визуальный осмотр и знакомство с содержанием либо также допускается делать выписки из имеющихся документов и копии с таких документов?

В большинстве актов гражданам предоставляется право делать выписки, что означает возможность переписывания содержания отдельных документов от руки. Но сами по себе такие выписки, сделанные гражданином, юридической силы не имеют. Кроме того, в отношении больших объемов информации данное право вообще малоэффективно ввиду его трудоемкости.

Неслучайно граждане в большей степени заинтересованы в получении копий соответствующих документов. Вместе с тем в вопросе получения копий документов разброс законодательных формулировок довольно значителен. Наряду с общими формулировками о праве граждан делать копии используются и иные конструкции.

В ряде актов закрепляются такие дополнительные требования, как необходимость гражданину оплатить стоимость копий, получить разрешение органа на снятие копий.

Сама по себе необходимость получения отдельного разрешения на копирование документов выглядит довольно спорной. Представляется, что если лицо имеет право на ознакомление с материалами, то оно должно обладать правом и на получение их копий без каких-либо дополнительных разрешений. Схожий подход закреплен и в рамках Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам, согласно статье 6 которой в случае предоставления доступа к официальным документам заявитель имеет право выбора изучения оригинала или копии или получения копии документа в любой доступной форме или формате по его или ее выбору, за исключением случаев, когда сформулированное заявление является необоснованным.

Что касается возможности взимания платы за выдачу копий, то тут ситуация несколько иная. При ознакомлении с большим объемом документов реализовать право на получение копий за счет самой организации затруднительно. Поэтому необходимость оплаты гражданами копий документов может вводиться исходя из соображений практической целесообразности. Не исключая возможности введения в отдельных случаях платы за выдаваемые копии, думается, есть необходимость в создании четкой правовой основы для такой деятельности в государственных органах и организациях.

Возможность взимания платы за получение копий документов допускается и в Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам. Статья 7 Конвенции устанавливает, что изучение официальных документов в месте нахождения государственного органа власти должно быть бесплатным. Плата, которая должна быть обоснована и не должна превышать реальных затрат на воспроизводство и передачу документа, может взыскиваться у заявителя за копию официального документа. Прейскурант расценок должен быть опубликован.

В отдельных случаях при закреплении права на ознакомление с документами вообще не оговаривается возможность получения копий. Как тут быть? Может ли гражданин получить копию интересующего его документа?

В отличие от частной сферы в публично правовой сфере большинство государственных органов действуют по принципу разрешено лишь то, что разрешено. В этой связи отсутствие оговорки о праве делать копии может стать препятствием на пути к реализации права на получение копий документов.

В определенной степени восполнению правового вакуума способствуют положения постановления Совета Министров Республики Беларусь от 30.12.2012 № 1256 «О некоторых вопросах выдачи и свидетельствования копий документов, касающихся прав и (или) законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц».

Данное постановление предусматривает, что юридические лица выдают копии исходящих от них документов обратившимся к ним гражданам, в том числе индивидуальным предпринимателям, и юридическим лицам или их представителям, если такие копии необходимы для решения вопросов, касающихся прав и (или) законных интересов обратившихся лиц, за исключением копий исходящих документов, относящихся к переписке государственных органов при выполнении ими функций, возложенных на них нормативными правовыми актами.

Кроме того, юридические лица выдают обратившимся лицам (их представителям) необходимые для решения вопросов, касающихся прав и (или) законных интересов обратившихся лиц, копии имеющихся у них документов других юридических лиц, от которых непосредственно получить копии этих документов невозможно (в связи с ликвидацией юридического лица, утратой документа и тому подобным).

Одновременно предусматривается право отказывать в выдаче копий документов, в том числе если:

• в документе содержатся сведения, затрагивающие права и (или) законные интересы других лиц;
• в документе содержится информация, распространение и (или) предоставление которой ограничено в соответствии с законодательными актами.

Тем не менее при применении данного постановления следует учитывать несколько обстоятельств. Во-первых, в нем речь идет далеко не о всех документах (копии исходящих документов и копии документов других организаций). Во-вторых, несложно заметить, что данное постановление не в полной мере согласуется с действующими законодательными актами, не предусматривающими такого основания для отказа в ознакомлении с информацией и, соответственно, предоставления права делать копии, как отнесение документов к переписке государственных органов при выполнении ими функций, возложенных на них нормативными правовыми актами. В-третьих, данное постановление в качестве общего основания для отказа в выдаче копии устанавливает наличие в документе сведений, затрагивающих права и (или) законные интересы других лиц, что предусмотрено лишь в отдельных изученных актах.

Выводы

Подводя итог проведенному анализу, можно сделать несколько выводов.

1. Несмотря на закрепление в Конституции Республики Беларусь права гражданина на ознакомление с материалами, затрагивающими его права и законные интересы, отражение данного права в текущем законодательстве носит противоречивый характер. Соответствующие формулировки, включаемые в различные нормативные акты, отличаются неполнотой и имеют существенные расхождения (в первую очередь с точки зрения оснований для отказа в ознакомлении с материалами).

2. Отдельные основания для отказа в ознакомлении с материалами, собранными в отношении лица (затронутость прав лица), являются весьма абстрактными, что может затруднить их практическое применение.

3. При коллизии права на ознакомление с материалами, затрагивающими права и законные интересы гражданина, и права на защиту частной жизни лица законодатель безусловный приоритет отдает праву на защиту частной жизни. При этом не предусматривается механизма согласования и балансировки указанных прав.

4. Отсутствие четкого механизма (границ) реализации рассматриваемого права затрудняет однозначный вывод о том, когда административные органы обязаны предоставить гражданину необходимые материалы, и, соответственно, усложняет оценку правомерности (неправомерности) действий работников таких органов.

5. В целом требуется установление единого стандарта ознакомления с материалами, затрагивающими права лица. Решение данной проблемы возможно посредством внесения соответствующих дополнений в Закон Республики Беларусь от 10.11.2008 «Об информации, информатизации и защите информации» либо разработки отдельного нормативного правового акта.

Саванович Н.А.,
заместитель начальника управления конституционного и международного права Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук

С иными материалами правоприменительной практики можно ознакомиться в системах «ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE»

Материал предоставлен Национальным центром правовой информации Республики Беларусь
При использовании материала ссылка на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь обязательна!