Главная / Правовая информация / Нормотворческая деятельность / Полезная информация / Рекомендации по теоретико-методологическим основам...

Рекомендации по теоретико-методологическим основам совершенствования правовой системы Республики Беларусь

                                ОДОБРЕНО
Решение ученого совета
Национального центра законодательства
и правовых исследований
Республики Беларусь
23.04.2013 № 5
РЕКОМЕНДАЦИИ
по теоретико-методологическим основам
совершенствования правовой системы
Республики Беларусь
                               

Глава 1. Общие положения

Глава 2. Современное состояние системы права и системы законодательства Республики Беларусь

Глава 3. Основы развития системы права и системы законодательства Республики Беларусь

Глава 4. Идеологические аспекты правовой политики Республики Беларусь

Глава 5. Методологические подходы к совершенствованию законодательства

Глава 6. Совершенствование законодательства с учетом международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь, а также законодательства иностранных государств

Глава 7. Основные направления и методологические подходы совершенствования конституционного законодательства

Глава 8. Основные направления и методологические подходы совершенствования законодательства в социальной сфере

Глава 9. Основные направления и методологические подходы совершенствования законодательства в экономической сфере, законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов

Глава 10. Основные направления и методологические подходы совершенствования гражданского процессуального и хозяйственного процессуального законодательства, законодательства о судоустройстве и статусе судей

Глава 11. Основные направления и методологические подходы совершенствования законодательства в области правоохранительной деятельности и обороны

Глава 12. Развитие правовой информатизации

Глава 1. Общие положения

1. Развитие правовой системы Республики Беларусь последнее десятилетие основывается на Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2002 г., № 46, 1/3636). В целях реализации Концепции Указом Президента Республики Беларусь от 12 августа 2002 г. № 450 (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2002 г., № 92, 1/3962) была одобрена Программа подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003–2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь. Эти важнейшие документы стратегического характера определили направления стабилизации законодательства, этапы его качественного обновления.

Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь способствовала созданию национальной практически применимой теории совершенствования законодательства, решению актуальных проблем функционирования правовой системы Республики Беларусь, совершенствованию законодательства в соответствии с принципами демократического социального правового государства, повышению эффективности правового регулирования общественных отношений.

В развитие положений Концепции сформировано качественно новое законодательство, существенно обновлен нормативный массив, созданы новые и претерпели качественное изменение существующие отрасли и институты законодательства, осуществлена систематизация законодательства, итогом которой стало принятие 26 кодексов. Проведены мероприятия по замене применявшихся на территории Республики Беларусь нормативных правовых актов СССР и БССР нормативными правовыми актами Республики Беларусь.

Государством также приняты иные меры, позволившие вывести нормотворческий процесс на качественно новый уровень, среди которых: ежегодное планирование законопроектной деятельности, проведение обязательной юридической и криминологической экспертиз проектов нормативных правовых актов, прогнозирование финансово-экономических и иных последствий принятия нормативных правовых актов, внедрение в нормотворческую деятельность требования системности и комплексности правового регулирования общественных отношений, использование в нормотворческой практике прогрессивных информационных технологий, обеспечение реализации права граждан на получение полной, достоверной и своевременной правовой информации. Повышению уровня правовой культуры способствовало закрепление в законодательном акте единых технико-юридических требований к оформлению всех видов нормативных правовых актов.

2. Вместе с тем социально-экономические и политические изменения, произошедшие в мире за последнее десятилетие, диктуют необходимость выработки основных общетеоретических положений и стратегических направлений развития правовой системы Республики Беларусь на современном этапе, акцентирования внимания общественности на идеологических аспектах правовой политики, формирования адекватного происходящим в мире процессам правопонимания, внедрения новых методологических подходов к совершенствованию законодательства.

3. Рекомендации по теоретико-методологическим основам совершенствования правовой системы Республики Беларусь (далее – Рекомендации) разработаны на основе Конституции Республики Беларусь, Основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь, утвержденных Законом Республики Беларусь от 14 ноября 2005 года (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2005 г., № 188, 2/1157), Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. № 575 (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2010 г., № 276, 1/12080), и направлены на решение вопросов, имеющих основополагающее значение как для развития национальной правовой системы в целом, так и для эффективного функционирования системы национального законодательства, а именно:

  • оценка современного состояния национальной правовой системы в контексте фундаментальных изменений в мировой политике, экономике, в связи с процессами глобализации;
  • повышение эффективности правового регулирования общественных отношений в целях защиты прав и свобод личности, государственного суверенитета, национальных интересов и безопасности, обеспечения национальных интересов Республики Беларусь на международной арене при выработке и принятии международно-правовых актов;
  • формулирование базовых направлений совершенствования законодательства Республики Беларусь;
  • правотворческая и правоприменительная реализация общей стратегии развития белорусского права и государства;
  • определение направленных на поддержание, сохранение и трансляцию традиционных социокультурных ценностей общетеоретических положений о формировании и защите правосознания белорусских граждан.

4. Настоящие Рекомендации подготовлены в целях применения их в нормотворческом процессе, идеологической работе, научной деятельности и деятельности по правовому просвещению граждан.

Глава 2. Современное состояние системы права и системы законодательства Республики Беларусь

15. Важными особенностями развития системы права и системы законодательства Республики Беларусь являются:

  • восприятие передовых научных конструкций современных правовых систем с учетом особенностей развития национальных правовых традиций;
  • выработка новых критериев формирования системы права в условиях глобализации мировой экономики в целях защиты национальных интересов Республики Беларусь;
  • формирование системы права с учетом приоритета общепризнанных принципов международного права, а также международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь, современных общемировых и региональных интеграционных процессов;
  • определение гармоничного сочетания императивного и диспозитивного типов правового регулирования в целях максимальной защиты национальных интересов Республики Беларусь;
  • оптимизация соотношения нормативных правовых актов Главы государства, Парламента, Правительства и республиканских органов государственного управления, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов в системе законодательства Республики Беларусь.

6. К положительным тенденциям развития законодательства Республики Беларусь относятся:

  • оперативное реагирование законодательства на изменяющиеся общественные потребности;
  • стремление к системному и комплексному обновлению законодательства, наличие значительного количества кодексов;
  • планомерное и последовательное приведение законодательства в соответствие с международными договорными и иными обязательствами Республики Беларусь.

Отрицательными тенденциями, подлежащими устранению в процессе совершенствования законодательства Республики Беларусь, являются:

  • недостаточное прогнозирование последствий принятия (издания) нормативных правовых актов, влекущее внесение изменений в эти акты сразу после их принятия (издания);
  • нестабильность содержания кодексов и иных законов;
  • неприменение напрямую отдельных нормативных предписаний кодексов и иных законов без принятых (изданных) в их развитие иных нормативных правовых актов;
  • наличие значительного количества дублирующих актов, особенно на уровне актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов;
  • большое количество отсылочных и бланкетных норм;
  • регламентация на уровне отдельных законов малозначительных вопросов, которые могли найти разрешение в нормативных правовых актах иного уровня;
  • неоднозначность предписаний некоторых нормативных правовых актов;
  • недостаточная эффективность механизма реализации международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь.

Глава 3. Основы развития системы права и системы законодательства Республики Беларусь

7. Развитие системы права и системы законодательства Республики Беларусь должно основываться на следующих принципах:

  • законности;
  • приоритета общепризнанных принципов международного права;
  • гуманизма;
  • защиты прав и свобод, а также законных интересов граждан, юридических лиц, государства и социальной справедливости;
  • гласности;
  • научности;
  • социально-экономической обусловленности;
  • системности и комплексности правового регулирования общественных отношений;
  • стабильности правового регулирования общественных отношений.

Принцип законности обеспечивается:

  • принятием (изданием) правового акта уполномоченным на то государственным органом (должностным лицом) в пределах его компетенции в порядке и по форме, установленных Конституцией Республики Беларусь и иными актами законодательства;
  • соответствием правового акта Конституции Республики Беларусь и правовым актам большей юридической силы;
  • согласованностью с положениями правовых актов той же юридической силы.

Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства Республики Беларусь.

Принцип гуманизма выражается в признании неотъемлемых фундаментальных прав граждан на человеческое достоинство и свободное развитие личности, самоопределение, личную и общественную (солидарную) ответственность граждан за свое нравственное и материальное благополучие.

Принцип защиты прав и свобод, а также законных интересов граждан, юридических лиц, государства и социальной справедливости означает, что нормотворческие органы (должностные лица) при планировании, подготовке, принятии (издании) и реализации правовых актов учитывают мнение населения республики и интересы его различных групп, политических партий, религиозных организаций и иных общественных объединений, обеспечивают надлежащий баланс в правовом регулировании их прав, свобод и обязанностей с учетом национальных традиций и социальных ценностей белорусского народа в целях социальной справедливости и достижения уровня устойчивого развития белорусского общества и государства.

Гласность в деятельности нормотворческих органов (должностных лиц) обеспечивается информированием граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц о деятельности нормотворческих органов (должностных лиц) и принимаемых (издаваемых) ими правовых актах, опубликованием правовых актов, обнародованием их иными способами.

Принцип научности обеспечивается:

  • применением результатов научных исследований в нормотворческой деятельности, проведением всестороннего научного анализа проектов правовых актов, привлечением к их разработке ученых;
  • научно обоснованным планированием подготовки проектов правовых актов;
  • прогнозированием финансово-экономических, социальных, экологических и иных последствий принятия (издания) правовых актов.

Социально-экономическая обусловленность правовых актов обеспечивается их соответствием реальным социально-экономическим потребностям общества.

Принцип системности и комплексности правового регулирования общественных отношений обеспечивается:

  • целостной и согласованной совокупностью правовых актов, отсутствием пробелов в законодательстве, исключающих или затрудняющих должную реализацию принимаемых (издаваемых) правовых актов;
  • устранением несоответствий между правовыми актами;
  • подготовкой и принятием (изданием) пакета правовых актов, направленных на системное и комплексное регулирование определенной сферы общественных отношений, обеспечивающих реализацию нового правового акта, в том числе предусматривающих изменение, признание утратившими силу взаимосвязанных норм, содержащихся в различных правовых актах;
  • накоплением, обобщением предложений о внесении изменений в правовой акт и их систематизацией в одном комплексном проекте правового акта для последующего его внесения в нормотворческий орган (должностному лицу);
  • принятием нормотворческими органами (должностными лицами), иными субъектами нормотворческой деятельности мер по объединению положений проектов правовых актов, находящихся на одинаковых стадиях подготовки, которыми предусматривается изменение, признание утратившими силу одних и тех же правовых актов (их структурных элементов).

Принцип стабильности правового регулирования общественных отношений выражается в принятии нормотворческими органами (должностными лицами), иными субъектами нормотворческой деятельности мер, направленных на обеспечение надлежащего качества правовых актов, полноты и эффективности правового регулирования общественных отношений, а также на ограничение частых корректировок правовых актов, не оказывающих существенного влияния на практику правоприменения.

8. Законодательство Республики Беларусь как правовая основа для построения демократического правового социального государства должно быть достаточным для обеспечения национальных интересов Республики Беларусь, эффективного регулирования всего комплекса общественных отношений и соответствовать реальным социально-экономическим потребностям общества.

Одним из важнейших условий нормального функционирования правовой системы и жизнедеятельности общества является достижение устойчивого и гармоничного развития законодательства. Гармоничное развитие законодательства обеспечивается достижением баланса между стабильностью и динамичностью законодательства.

На современном этапе развития законодательства Республики Беларусь и нормотворческой деятельности наиболее актуальными задачами также являются:

  • обеспечение оперативного изменения законодательства в той или иной сфере в случае изменения социально-экономической ситуации в стране и в мире при надлежащем качестве правовых актов;
  • оптимизация нормотворческой деятельности путем максимального упрощения требований к подготовке проектов правовых актов;
  • принятие комплекса мер по повышению уровня взаимодействия и взаимного сотрудничества субъектов нормотворческой деятельности при совместной работе над проектами правовых актов;
  • создание действенной системы подбора, ротации и повышения квалификации кадров нормотворческих органов;
  • внедрение и использование механизмов публичного обсуждения и общественной экспертизы проектов правовых актов;
  • прогнозирование последствий принятия (издания) правовых актов;
  • проведение правового мониторинга;
  • внедрение в нормотворческую деятельность института обязательной лингвистической экспертизы проектов правовых актов с его системным законодательным закреплением.

Глава 4. Идеологические аспекты правовой политики Республики Беларусь

9. Современный мир характеризуется нарастанием различного рода угроз и вызовов, в условиях которых должна развиваться и выполнять свои функции Республика Беларусь. Многие вызовы, с которыми сталкиваются современные государства, являются мало прогнозируемыми с их позиций и во многом направлены на подчинение конкретного государства формирующимся и существующим центрам силы.

Так, процессы глобализации приводят к тому, что ряд формально независимых государств утрачивают качество суверенитета, попадая в различного рода зависимость от иных государств, межгосударственных объединений, транснациональных корпораций. Утрата суверенности порождает феномен «несостоявшегося государства», то есть государства, которое не в силах выполнять свои функции и социальные обязательства перед народом.

10. Современность характеризуется также глобальным ценностным конфликтом, выражающимся в противостоянии ценностей, сложившихся в условиях западной цивилизации, и традиционных ценностей, которые имеют достаточно определенные установки по многим вопросам социального общежития (брак, семья, любовь к родине, религия и т.д.).

Поэтому государство в рамках собственных ценностно-идеологических приоритетов национального правового развития и правовой политики должно принимать меры по преодолению вызовов современности. Успешная реализация государственных функций зависит от способности государства самостоятельно, в своих интересах и в пределах имеющихся ресурсов осуществлять стратегическое и перспективное целеполагание и реализовывать данные цели в собственных интересах, закрепляя их в законодательстве.

11. Посредством права государство создает наиболее приемлемую и отвечающую ценностно-идеологическим приоритетам национального правового развития систему регулирования общественных отношений, достигает поставленных целей.

Однако современный уровень развития изменяет отношения государства и общества. С одной стороны, качественно изменяется мобильность населения, формируется слой граждан, не связанных с конкретным государством и ценностной ориентацией, которые заинтересованы в максимальном упрощении передвижения, минимизации налогов, минимальном воздействии любых публичных институтов на собственную жизнь, предоставлении всем равных возможностей для обращения к международным правозащитным механизмам.

С другой стороны, трансформация традиционного уклада жизни, индустриальная экономика и массовое перемещение населения в города налагает на государство повышенные обязанности по поддержанию надлежащего качества жизни населения, в первую очередь, по созданию необходимой инфраструктуры и выполнению иных социальных функций. В таких условиях современные государство и общество следует характеризовать как находящиеся в состоянии трансформации, что требует разноуровневого планирования и прогнозирования, в том числе и при развитии законодательства.

12. Нормотворческая деятельность является одной из важнейших форм государственной деятельности, составной частью иных государственных функций.

Законодательство выражается в нормах различной природы, имеющих собственное рациональное обоснование и сферу использования, взаимно воздействующих и обусловливающих друг друга. Под законодательством, в частности, понимают:

  • нормы, закрепляющие правовой статус личности, которые в настоящее время закреплены на уровне Международного билля о правах человека (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах и два факультативных протокола к нему). В Республике Беларусь данные нормы в основном закреплены на уровне конституционного законодательства. В сфере прав человека и гражданина зачастую осуществляется неоправданное давление и вмешательство во внутренние дела суверенных государств, имеющих иные, незападные системы социальных ценностей, в том числе путем различного рода докладов о состоянии прав человека;
  • нормы, устанавливающие наиболее справедливые отношения между формально равными субъектами. В Республике Беларусь данные нормы в основном закреплены на уровне гражданского законодательства, отдельных норм международного частного права. К ним могут быть отнесены также процессуальные, процедурные нормы;
  • нормы, закрепляющие баланс интересов различных субъектов. В Республике Беларусь данные нормы выражены практически во всех отраслях законодательства. Например, законодательство о труде обеспечивает баланс интересов нанимателей и работников. Также право как баланс интересов различных государств выражается в международном праве. Государство может создавать, стимулировать либо ограничивать определенные социальные интересы, изменять содержание прав и обязанностей при изменении общественных отношений. Важной составляющей законодательства в современном контексте является обеспечение конкурентоспособности национальной экономики, в том числе через стимулирование новых видов экономической деятельности, способных к созданию продукции с высокой добавленной стоимостью;
  • нормы публичного права, реализующие модель социального управления и распределение публичных прав и обязанностей, обеспечивающие управленческое решение;
  • стандарты осуществления экономической деятельности. Данные нормы, их постоянный пересмотр призваны стимулировать конкурентоспособность национальной экономики.

Каждое из приведенных пониманий может иметь собственное основание и специфическую природу, собственный баланс таких категорий как «справедливость», «свобода», «равенство», «интерес». При этом государство должно соотносить вышеназванные представления с собственной политикой.

13. Национальное право также в настоящее время испытывает влияние глобализационных процессов. Происходит сближение различных правовых систем, а ряд правовых институтов и норм приобретают наднациональный характер. Осуществляется сближение моделей публичного управления и правосудия. Данный процесс может иметь как позитивный, так и негативный характер.

Так, под воздействием Всемирной декларации прав человека содержание многих конституционно-правовых институтов испытывает влияние международных стандартов, зачастую как стимулирующих позитивное развитие права (расширение объема прав и свобод человека), так и выступающих в качестве средства политического давления. Одновременно складываются наднациональные правовые системы, ограничивающие суверенитет государства. При этом важно понимать, что вхождение в межгосударственное объединение с наднациональными полномочиями, как правило, всегда происходит на условиях более сильных государств.

14. Концепция прав человека, зачастую позиционируемая как совокупность универсальных правил поведения, сформировалась в рамках определенного культурно-исторического типа и отражает те социальные ценности, которые сложились в его среде. При этом механический перенос этих ценностей на другую среду зачастую не влечет должного позитивного эффекта, выступая средством разрушения государства, снижения его субъектности.

Современное прочтение концепции прав человека свидетельствует об ее крайне индивидуалистической направленности. При этом концепция прав человека имеет определенные стадии реализации, поэтому требование от государств соответствия стандартам ведущих государств следует рассматривать как процесс перехвата стратегической инициативы и уменьшения субъектности.

Право призвано отражать подвижный баланс социальной справедливости, заключающийся в оптимальном на данный исторический момент соотношении индивидуальных и общественных интересов, прав и обязанностей с учетом национальных традиций и социальных ценностей белорусского народа.

Законодательство Республики Беларусь как часть национальной правовой системы предназначено для защиты прав и свобод человека, обеспечения социальной справедливости, реализации управленческих решений и создания условий для прогрессивного развития белорусского государства и общества.

Глава 5. Методологические подходы к совершенствованию законодательства

15. Развитие национального законодательства необходимо осуществлять на основе ценностно-мировоззренческого, историко-цивилизационного и инструментального подходов, которые могут использоваться как отдельно, так и в комплексе.

16. Любое законодательство отражает определенные модели поведения, сложившиеся между отдельными субъектами. При этом государство закрепляет в законодательстве морально-нравственные нормы.

Качество правового регулирования напрямую зависит от того, будут ли субъекты правоотношений добровольно исполнять предлагаемые правила поведения, не будет ли существовать конфликт между моделью правомерного поведения, легализованной законодательством, и морально-нравственными ограничениями. Признавая правомерным морально уязвимое поведение, государство рискует потерять доверие лиц, для которых выполнение нормативных предписаний является в первую очередь моральным долгом, но не требованием закона.

Легализация морально уязвимого поведения снижает авторитет законодательства. В Республике Беларусь не должны приниматься нормативные правовые акты, противоречащие традиционным для белорусского народа морально-нравственным ценностям.

17. Для национального нормотворчества важно признание и защита материальных и духовных ценностей, укорененных в национальной культуре. Каждое государство имеет собственный исторический опыт, обуславливающий те или иные правовые традиции, систему законодательства в целом, сформированное государственное устройство.

В этой связи требуется целенаправленное противостояние предложениям изменить сложившиеся устои, в частности, реформировать национальные структуры власти на основании их несоответствия западной системе ценностей.

Одновременно это не означает запрет на преобразования в сфере публичной власти и управления. Важно то, что любой государственный аппарат является исторически сложившимся, отражающим существовавший баланс и расстановку политических сил на момент его создания (реформирования), он создавался для решения конкретных уникальных общественно-политических задач, в то время как западная модель публичного устройства отражает иной исторический опыт.

Реформирование государственного аппарата должно осуществляться не по мотивам несоответствия западной системе ценностей, а в целях большей защиты прав и свобод человека, интересов личности, социума и государства, повышения эффективности государственного управления с учетом конкретных историко-политических условий в конкретном государстве.

Важным для Беларуси является повышение эффективности государственной власти, в том числе за счет изменения соотношения управления и самоуправления, централизации и децентрализации. Существуют такие сферы публичной власти, в которых власть должна быть централизованной и императивной, закрытой (например, национальная безопасность). Любое снижение названных качеств будет свидетельствовать о низкой эффективности власти и потере государством субъектности. В других сферах власть может быть децентрализованной. В этих случаях усиление императивности также будет свидетельствовать о неэффективности власти.

18. Применение инструментального подхода позволяет акцентировать внимание на эффективности законодательства как средства регулирования общественных отношений, применимости в конкретных историко-политических условиях, направленности норм права на перспективу. Законодательство с указанных позиций создается и применяется государством для достижения социально полезных целей, и задача государства – использовать законодательство как социальный регулятор и повышать его эффективность в достижении намеченных целей.

В Республике Беларусь на современном этапе применяются различные инструменты совершенствования законодательства. Выбор того или иного из них определяется целями, которые стоят перед нормотворческими органами (должностными лицами). При этом инструменты избираются исходя из представлений о максимальной их эффективности, то есть возможности при помощи них достичь поставленной цели при минимальных затратах, наименьшем конфликте интересов и в оптимальные сроки.

Инструментальный подход может с максимальной эффективностью использоваться в ходе совершенствования национального законодательства с точки зрения соблюдения формальных требований к нормативному массиву, к которым относятся системность, непротиворечивость, соблюдение иерархии нормативных правовых актов и компетенции нормотворческих органов (должностных лиц), оптимальное соотношение стабильности и динамичности законодательства.

В то же время заострение внимания исключительно на формальных признаках нормативных правовых актов может привести к значительным недостаткам в наполняемости норм права конкретным содержанием. Поэтому применение инструментального подхода совершенствования законодательства ни в коем случае не исключает оценки норм права с точки зрения ценностно-мировоззренческого подхода.

19. Основой нормотворческого процесса является планирование. Современное планирование является сложным и многофакторным, требующим постоянного учета и пересмотра целей, задач и этапов. При этом необходимо обеспечить согласованность планов между собой.

Планирование должно соответствовать требованиям полноты, непрерывности и гибкости. Планирование может быть стратегическим, рассчитанным на долгосрочную перспективу, и в то же время достаточно мобильным.

Долгосрочное планирование осуществляется на основе программ совершенствования законодательства в определенной сфере общественных отношений (отрасли или института законодательства), к разработке которых привлекаются специалисты различных государственных органов, ученые и, по возможности, представители общественности. При таком планировании первоначально составляется концепция развития определенной сферы общественных отношений (отрасли или института законодательства) с учетом анализа развития схожих сфер (институтов или отраслей) в законодательстве иностранных государств и международно-правового регулирования соответствующих вопросов.

Долгосрочное планирование первоначально должно носить научный характер и выражаться, например, в формах научных обзоров, подготавливаемых научными работниками. Целесообразно готовить несколько обзоров, представляющих собой видение различных государственных органов и иных организаций. Также следует проводить научные мероприятия по обсуждению обзоров с привлечением специалистов заинтересованных государственных органов и иных организаций, в таком случае потенциальные разработчики будут заранее знакомиться с существующими научными подходами в данной сфере, проверяя выводы ученых на практике.

Планирование является первой стадией нормотворческого процесса в Республике Беларусь. Однако на практике планирование сводится к разработке ежегодных планов подготовки законопроектов. Планирование подготовки иных нормативных правовых актов не проводится на должном уровне.

В целях повышения эффективности ежегодного планирования подготовки проектов нормативных правовых актов необходимо использовать результаты научных исследований и правового мониторинга.

20. Эффективность законодательства зависит от прогноза развития нормативного массива в дальнейшем. Так, строительство АЭС в Республике Беларусь объективно влечет создание качественно нового законодательства, появление новых норм права в традиционных отраслях и институтах законодательства.

Поэтому необходим прогноз развития законодательства, учет его потенциального деления на новые институты и отрасли, применение новых инструментов, позволяющих гибко планировать развитие законодательства. Одним из таких инструментов может стать Прогнозный классификатор законодательства, позволяющий на уровне плана и прогноза составлять схемы будущих нормотворческих работ с указанием потенциально новой структуры нормативного массива.

Такие инструменты как правовой мониторинг, проведение аналитических и научных исследований, создание концепций законов предполагают глубокое изучение сложившейся ситуации, что в конечном итоге позволяет привести нормативный массив в полное соответствие тем общественным отношениям, которые он регулирует.

Проведение правового мониторинга обеспечивает получение необходимой информации для комплексного анализа состояния системы законодательства, оценки эффективности правового регулирования общественных отношений, выработки на основании его результатов предложений по совершенствованию законодательства.

Правовой мониторинг позволяет оптимизировать процесс совершенствования законодательства, обеспечить более высокую результативность аналитических и научных исследований, максимально полно использовать данные социологических исследований.

21. Процесс совершенствования законодательства не может не подчиняться достижению его доступности. Если нет этого качества у законодательства, то любой нормативный правовой акт не может быть никем понят, его применение невозможно. Законодательство должно быть доступным как для лиц, имеющих специальные знания в области права, так и для других граждан.

Широкое понимание доступности законодательства включает помимо ясности, простоты языка нормативного правового акта гласность нормотворческой деятельности, систематизацию законодательства, официальное толкование нормативных правовых актов, разъяснение их содержания.

22. Наиболее общими формами реализации нормотворческой деятельности являются принятие новых нормативных правовых актов и осуществление систематизации ранее принятого нормативного массива. На различных этапах развития законодательства преобладает какая-либо одна из названных форм. При этом данные тенденции проявляются как в рамках отдельной отрасли (института), так и в системе законодательства в целом.

В различных отраслях права могут одновременно реализовываться различные формы.

Нормотворчество как принятие новых нормативных правовых актов обычно необходимо при разработке новых моделей правового регулирования.

Способом преодоления временного разрыва между принятием нового нормативного правового акта и развивающих его правовых актов является одновременное или сближенное во времени принятие комплекса правовых актов.

23. Систематизация законодательства осуществляется при сформированном нормативном массиве. Систематизация используется для усиления системных связей в уже действующем нормативном массиве. Такая форма должна реализовываться на плановой основе. В ходе ее осуществляется пересмотр норма права, выявление общих принципов, устранение внутренних противоречий.

Систематизация законодательства как особый инструмент повышения качества законодательства позволяет усовершенствовать как формальную сторону системы нормативных правовых актов, так и ее содержательный аспект. При этом применение различных форм систематизации зависит от тех целей, которые ставятся перед ее субъектами. К ним относятся упорядочение и приведение в единую стройную систему нормативных правовых актов, выявление и устранение пробелов и противоречий в правовом регулировании, а также множественности нормативных правовых актов.

Цели систематизации могут быть достигнуты не только посредством кодификации, но и в результате использования иных форм упорядочения системы законодательства: проведения ревизии актов в определенной отрасли законодательства для расчистки от устаревших и дублирующих друг друга норм права.

Процессу кодификации должно предшествовать проведение правового мониторинга в целях оценки возможности систематизации актов определенной отрасли.

24. Частое внесение изменений в кодексы свидетельствует о том, что в Республике Беларусь существует расхождение между теоретическим (научным) и практическим подходами к кодексам. Научный подход исходит из положения о том, что кодекс – это акт, обеспечивающий полное системное регулирование общественных отношений в определенной сфере, в связи с этим кодекс должен отвечать, в первую очередь, требованию стабильности.

На практике требование динамичности регулирования общественных отношений соблюдается в ущерб стабильности кодексов, что приводит к нестабильности всего нормативного массива и увеличению его объема.

Вместе с тем нестабильность содержания кодексов в ряде случаев обусловлена динамикой развития общественных отношений и необходимостью актуализации нормативного массива. Однако частое внесение изменений в кодексы в определенных случаях свидетельствует о том, что при их подготовке не был проведен необходимый анализ состояния и тенденций развития общественных отношений, относящихся к предмету правового регулирования кодексов, а также было неудовлетворительным прогнозирование последствий их принятия.

В этой связи необходимо обеспечить баланс между данными подходами, их гармоничное сочетание в соответствии с потребностями белорусского государства и общества на современном этапе.

Исходя из определенных негативных результатов деятельности по систематизации законодательства в Республике Беларусь, необходимо комплексно использовать такие инструменты, как планирование нормотворческой деятельности, прогнозирование развития законодательства и последствий его изменения.

25. Чрезмерный объем современного нормативного массива требует принятия мер, первоначально направленных на его сокращение, упрощение и усиление системных свойств.

Так, на процессы нормотворчества оказывает влияние повсеместное внедрение информационных телекоммуникационных технологий. Практически вся правовая информация формируется, актуализируется и распространяется посредством автоматизированных систем. Электронная форма ее выражения будет иметь приоритетное значение и в перспективе.

Это закономерно предопределяет совершенно новые подходы к совершенствованию законодательства, в том числе его систематизации. Существующие традиционные способы систематизации будут сопряжены с различными способами упорядочения правовых актов в электронном виде в процессе создания баз и банков данных различной степени общности, глубины согласованности нормативных предписаний и тематической дифференциации их содержательной направленности. Преобладающей станет «электронная» систематизация, что позволит в перспективе сформировать единое информационно-правовое пространство, обеспечить создание консолидированных информационно-правовых ресурсов, содержащих актуальную, полную и достоверную информацию.

26. Любая деятельность, в том числе нормотворческая, имеет свои объективные ограничения. К объективным ограничениям относятся временной, кадровый и научный ресурсы.

Временной ресурс предполагает изначальную ограниченность времени разработчиков проекта нормативного правового акта. Чрезмерная нагрузка на работников нормотворческих органов приводит к снижению качества проектов нормативных правовых актов, недостаточной проработке вопросов, подлежащих регулированию этими актами.

Временное ограничение может быть частично преодолено при формировании рабочих групп, состоящих из представителей различных государственных органов и иных организаций, которые будут разрабатывать «пакет» проектов нормативных правовых актов.

Сложность изложения нормативных правовых актов, отсутствие должной системности, противоречивость и фрагментарность нормативного массива увеличивают время, необходимое для ознакомления и уяснения содержания норм права, реализации нормативных правовых актов, усиливают вероятность совершения правонарушений, способствуют юридическим конфликтам.

Кадровый ресурс предполагает профессионализм разработчиков проекта нормативного правового акта, наличие необходимого опыта и системного видения проблем, знание законодательства и международных обязательств Республики Беларусь, законодательства иностранных государств в определенной сфере, способность при разработке проекта нормативного правового акта учитывать не только ведомственные интересы, но и мнение всех заинтересованных государственных органов и иных организаций, а также граждан.

Законодатель, формируя нормативный массив, создает новые предметные сферы. При этом законодательство нередко создается ситуационно, как прямая реакция на потребность в правовом регулировании, без адекватного и опережающего научного обеспечения. В этом случае возникает феномен наличия законодательного массива при отсутствии научных исследований о его месте в системе законодательства.

Научный ресурс предполагает проведение предварительных научных исследований по теме проекта нормативного правового акта для того, чтобы ко времени его создания в стране уже были соответствующие исследования.

Перенос исследований, проводимых в других странах, на национальную почву, может не принести должного результата.

При разработке новых проектов нормативных правовых актов следует выявлять проблемы, которые затрудняют решение государственных задач. Выявление данных проблем и формулирование предложений по их ситуационному решению позволит вести общетеоретические исследования, разрабатывать предложения по совершенствованию методологии нормотворчества, обеспечивать осмысление проблем в рамках теории права.

Научный ресурс предполагает публичность нормотворческого процесса. К разработке проектов нормативных правовых актов целесообразно привлекать ученых, а также специалистов в общей теории права и смежных отраслях, включать в рабочие группы по подготовке проектов нормативных правовых актов магистрантов и аспирантов, формулировать проблемы, которые необходимо рассмотреть с их участием.

Разработка любого проекта нормативного правового акта должна начинаться с анализа общественных отношений, при этом анализ целесообразно проводить несколькими независимыми структурами, в том числе путем привлечения структур гражданского общества, заинтересованных в конкретном правовом регулировании. В ряде случаев необходимо организовывать широкие общественные дискуссии, в ходе которых будут изучаться социальные потребности и выявляться наиболее сложные проблемы, подлежащие правовому регулированию.

Глава 6. Совершенствование законодательства с учетом международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь, а также законодательства иностранных государств

27. Дальнейшее совершенствование на законодательном уровне механизма реализации международно-правовых актов Республики Беларусь должно стать основой для применения общепризнанных принципов и норм международного права, исполнения международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь.

В первую очередь, следует продолжить работу по совершенствованию механизма формирования и исполнения международных обязательств Республики Беларусь, вытекающих из международных договоров. В частности, необходимо выработать единые подходы по вопросам определения места международных договоров Республики Беларусь в правовой системе Республики Беларусь и порядка разрешения коллизий между их нормами и предписаниями национальных нормативных правовых актов.

28. При формировании международных договорных обязательств Республики Беларусь уделять особое внимание повышению качества таких обязательств, защите и продвижению интересов Республики Беларусь, повышению эффективности международного сотрудничества, осуществляемого на основе международных договоров, достижению конкретных практических результатов или политических преимуществ от оформления участия Республики Беларусь в соответствующих международных договорах.

29. Сотрудничество Республики Беларусь с международными организациями, межгосударственными образованиями, интеграция с иностранными государствами предполагают, что при совершенствовании национального законодательства необходимо учитывать общемировые и региональные интеграционные процессы, включая процессы мировой экономической интеграции, требования по сближению (унификации, гармонизации) законодательства Республики Беларусь с законодательством иностранных государств, приведению его в соответствие с международными стандартами. При этом сближение законодательства должно производиться на основе принципов и норм международного права при условии обеспечения национальных интересов Республики Беларусь.

Сближение (унификация, гармонизация) законодательства Республики Беларусь с законодательством иностранных государств, приведение его в соответствие с международными стандартами должны носить характер скоординированного, научно обоснованного и взаимообогащающего развития, а не механического заимствования и использования правовых норм иностранных государств и воспроизведения предписаний международно-правовых актов.
Процесс унификации и гармонизации должен осуществляться синхронно, с учетом интересов всех государств-участников соответствующих международных организаций и межгосударственных образований и не может носить односторонний характер.

30. Эффективность деятельности по совершенствованию законодательства с учетом международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь, а также законодательства иностранных государств напрямую зависит от наличия специалистов, обладающих профильными знаниями в области международного права, сравнительного правоведения и в достаточной степени ориентирующихся в законодательстве иностранных государств и основных общемировых тенденциях правотворчества в определенных сферах общественных отношений. В этой связи необходимо взаимодействие научных организаций и учреждений образования, осуществляющих подготовку специалистов в области международного права и сравнительного правоведения, с нормотворческими органами, иными государственными органами и организациями, реализующими правовую политику государства.

Глава 7. Основные направления и методологические подходы совершенствования конституционного законодательства

31. За годы, прошедшие после приобретения Республикой Беларусь независимости, наблюдалось активное развитие конституционного законодательства. Конституционное законодательство является стержнем всей правовой системы нашей республики, составляет ее фундамент и обеспечивает согласованность всех отраслей законодательства. На сегодняшний день сформировались основные институты конституционного законодательства, многие из которых уже получили достаточную регламентацию. В тоже время в отношении отдельных институтов конституционного законодательства требуется принятие мер по их дополнительной регламентации и совершенствованию.

При этом основной, доминирующей тенденцией развития конституционного законодательства должно стать обеспечение реализации в законодательстве конституционных требований о том, что человек, его права и свободы являются наивысшей ценностью и целью общества и государства. Данная конституционная норма должна «пронизывать» законодательство, создавая необходимые предпосылки для ее полного воплощения в повседневной жизни.

32. В сфере законодательства о правах и свободах граждан необходимо дальнейшее развитие конституционного права каждого на обращение в государственные органы, а также института административных процедур. В частности, требуется максимальное сокращение «излишних» административных процедур, согласованность института административных процедур со смежными институтами, разработка и принятие регламентов осуществления сложных и многоступенчатых административных процедур.

Следует продолжать работу по обеспечению полной реализации конституционного права граждан на информирование о деятельности государственных органов, в том числе закрепление исчерпывающего перечня обстоятельств, позволяющих государственному органу отказывать в предоставлении истребуемой информации.

Важной задачей, стоящей перед законодателем на современном этапе, является создание условий для обеспечения реализации конституционных прав и свобод в новых условиях интенсивного развития информационных технологий. Речь идет о дальнейшем уточнении порядка направления и рассмотрения электронных обращений, расширении возможностей для осуществления административных процедур в электронном виде.

Однако наряду с положительными достижениями информационные технологии создают также и дополнительные угрозы для нарушения конституционных прав и свобод граждан.

В частности, негативными последствиями развития информационных технологий стали многочисленные случаи несанкционированного использования персональных данных граждан, в том числе в противоправных целях. В этой связи весьма актуальным становится вопрос о выработке адекватного правового механизма защиты персональных данных с закреплением соответствующих мер ответственности к лицам, не соблюдающим установленные правила.

33. Рост нормативного массива, постоянное повышение требований к деятельности государственных органов порождают увеличение количества споров, возникающих между гражданами и государственными органами. При этом традиционные схемы рассмотрения таких жалоб вышестоящими государственными органами (организациями) уже не позволяют в полной мере исключить недовольство граждан, что вынуждает искать альтернативные способы защиты прав и свобод граждан в сфере публично-правовых отношений.

34. Нуждается в дальнейшем развитии и законодательство об органах исполнительной власти, особенно с учетом новых задач, которые стоят перед государством на современном этапе. Необходимо акцентировать внимание на определении оптимального количества центральных органов управления, прежде всего республиканских органов государственного управления, проведении анализа управленческой деятельности в целях устранения дублирующих или избыточных функций государственных органов, постепенном переходе от вертикальной системы министерств, осуществляющих административное руководство отдельными сферами, при которой отсутствует необходимость постоянного взаимодействия с другими министерствами, к гибкой системе тесно взаимосвязанных государственных органов, вырабатывающих государственную политику.

Кроме того, важным представляется обеспечение разделения функций по выработке государственной политики и оказанию услуг. Анализ зарубежного опыта показывает, что подобная практика является весьма эффективным способом как улучшения работы самих государственных органов, так и повышения качества оказываемых населению услуг.

35. В целях дальнейшего совершенствования правовой основы прохождения государственной службы с учетом развития общественных отношений в сфере законодательства о государственной службе представляется необходимым более четко определить:

  • сферу государственной службы, а также порядок регулирования отдельных разновидностей государственной службы;
  • прозрачный и понятный механизм зачета в стаж государственной службы иных периодов деятельности, не связанных с её прохождением;
  • закрепить системы социальных и материальных гарантий, призванных обеспечить привлекательность государственной службы, предотвращение «перетекания» наиболее квалифицированных кадров в частный сектор экономики.

36. В сфере законодательства о местном управлении и самоуправлении необходимо продолжить работу, направленную на повышение роли органов местного управления и самоуправления в обществе, дальнейшее расширение полномочий местных органов в решении вопросов местного значения.

Однако, предоставляя самостоятельность органам местного управления и самоуправления, важно одновременно определять источники финансирования, необходимые для выполнения соответствующего объема полномочий.

При закреплении в нормативных правовых актах новых функций местных органов правильным является указание на органы местного управления и самоуправления какого территориального уровня возлагаются эти функции, за счет каких средств будет финансироваться их реализация.

Глава 8. Основные направления и методологические подходы совершенствования законодательства в социальной сфере

37. Республика Беларусь является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойный уровень жизни граждан.

Основной целью социальной политики государства является интегрирование человека в социальную среду, под которой понимается и политическая, и экономическая, и духовная составляющие общества.

При этом чрезвычайно важным является закрепление на уровне программных актов положений о социальной функции частной собственности, социальной справедливости, социальном партнерстве, социальной ответственности. В конечном итоге это будет способствовать формированию национальной доктрины социального государства и разработке такой его правовой модели, которая будет полностью соответствовать Конституции Республики Беларусь с учетом экономических возможностей государства.

Отсутствие национальной доктрины социального государства в настоящее время привело к тому, что при реализации международных стандартов в области социальных прав граждан в национальном законодательстве правопонимание и правоприменение этой важнейшей группы прав человека по-прежнему заключается в социальной обязанности государства по обеспечению своих граждан набором материальных благ и преференций. Данное положение в конечном итоге может привести к перерастанию государства социального в государство, в котором превалирует иждивенчество, отсутствует личная инициатива, ответственность человека за собственное благополучие.

В этой связи актуальным является вопрос о преломлении общественного сознания в части восприятия конституционно-правовых обязательств государства по социальной защите и социальному обеспечению нуждающихся в этом граждан как данности, закрепленной на самом высоком нормативном уровне, к осознанию своей активной роли в достижении соответствующего уровня материально-бытового благополучия как в отношении себя, так и в отношении своей семьи.

Параллельно формированию общественного сознания в части понимания активной роли каждого совершеннолетнего трудоспособного члена общества в реализации своей социальной функции государство должно проводить политику, направленную на создание соответствующих условий самореализации граждан. Речь идет, прежде всего, об административных, экономических, налоговых и иных государственных инструментах, стимулирующих активное поведение граждан в сфере собственного жизнеобеспечения. Государство должно способствовать реализации гражданами своего потенциала и прийти на помощь лишь к тем из них, кто по независящим от них обстоятельствам не в состоянии сделать это самостоятельно. В этом заключается алгоритм социального партнерства государства и гражданина, защищающий общество от социального иждивенчества.

38. В настоящее время в социальной политике приоритетными направлениями являются развитие сферы здравоохранения, образования, социальной защиты и социального обеспечения, жилищной сферы. Эти сферы в первую очередь определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества. Общая направленность государственной политики на решение важнейших проблем социальной жизни общества (обеспечение достойного уровня жизни, улучшение благосостояния населения, охрана здоровья и т.д.) носит конституционно-правовой характер и ставит задачу по разработке новой модели социальной политики и, соответственно, разработке современного социального законодательства.

39. Совершенствование законодательства о труде должно быть направлено на расширение возможностей нанимателя и работника самостоятельно на договорном уровне регулировать возникающие между ними отношения. В этой связи в регулировании отношений между нанимателем и работниками особое значение следует придавать трудовому договору, в особенности при регулировании вопросов оплаты труда, режима рабочего времени и отдыха, предоставления гарантий и компенсаций.

Широкий спектр гарантий и компенсаций для таких социально уязвимых категорий граждан, как инвалиды, несовершеннолетние и женщины, способствует дискриминации, проявляющейся в незаинтересованности нанимателей в приеме их на работу. Нормы законодательства о труде должны стимулировать нанимателей вовлекать социально уязвимые категории граждан в трудовую деятельность.

Совершенствование законодательства о труде с учетом инновационной экономики должно быть направлено на принятие положений, регламентирующих трудовые отношения в условиях применения новых видов занятости: заемного труда, дистанционной работы, гибких форм занятости.

Законодательство о труде нуждается в дальнейшем совершенствовании в части правового регулирования труда женщин и работников, имеющих семейные обязанности, защиты трудовых прав и интересов несовершеннолетних.

Особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников обусловлены существенными различиями в условиях конкретных видов трудовой деятельности, которые нельзя не учитывать в целях обеспечения безопасности условий труда, а также равной оплаты за труд равной ценности. Вопросы правового регулирования труда работников в отдельных отраслях экономики не нашли должного отражения в теории трудового права и законодательстве о труде.

Предоставление возможностей для более широкого применения нанимателями труда работников-надомников позволит им быть экономически активными.

Изменение роли государства в регулировании трудовых и связанных с ними отношений, развитие социального партнерства, накопленный правоприменительный опыт требуют изменения правового регулирования процесса разрешения трудовых споров, выработки единых концептуальных подходов к рассмотрению и разрешению индивидуальных и коллективных трудовых споров на основе примирительных процедур.

40. В сфере законодательства о социальной защите актуальными вопросами совершенствования правового регулирования являются:

  • установление дополнительных мер социально-экономической поддержки семей, воспитывающих детей;
  • закрепление мер, дающих возможность инвалиду жить полноценной жизнью (персональная помощь, служба сопровождения, краткосрочное пребывание вне дома, предоставление жилых помещений в домах со специальным обслуживанием или в специально приспособленных домах).

41. Совершенствование законодательства об образовании необходимо осуществлять с учетом формирования единого образовательного пространства в рамках Союзного государства, Таможенного союза, Единого экономического пространства (далее – ЕЭП), Евразийского экономического сообщества, Содружества Независимых Государств, а также принципов Болонской декларации.

42. Актуальным является вопрос необходимости подготовки консолидированного нормативного правового акта в сфере здравоохранения.

Представляется также актуальным в перспективе проработать вопрос о развитии наряду с государственным здравоохранением страховой медицинской системы.

43. В целях совершенствования законодательства о физической культуре и спорте требуется принятие нового Закона Республики Беларусь «О физической культуре и спорте», положения которого будут учитывать объективные практические потребности сферы, обеспечивать системное правовое регулирование, устранение пробелов в правовом регулировании и регламентацию новых общественных отношений, а также соответствие национального законодательства международным договорам Республики Беларусь.

В условиях интеграции Республики Беларусь в мировое спортивное сообщество совершенствование законодательства о физической культуре и спорте необходимо осуществлять с учетом решений, принимаемых международными спортивными организациями, в целях обеспечения беспрепятственного участия белорусских спортсменов в международных спортивных соревнованиях.

44. Назрела необходимость систематизации законодательства о научной и научно-технической деятельности в целях упорядочения имеющегося массива правовых норм, обеспечения их согласованности. Наиболее перспективным вариантом реализации указанных целей является подготовка единого консолидированного акта, направленного на регулирование всей совокупности общественных отношений в данной сфере.

45. В целях придания нового импульса развитию жилищных отношений следует продолжить работу по совершенствованию законодательства с учетом сложившейся в настоящее время экономической ситуации, обеспечив создание необходимых условий для расширения возможностей каждого гражданина самостоятельно решать свой жилищный вопрос.

При этом важно обеспечить стимулирование вовлечения в конкурентный оборот сдаваемого в наем частного жилищного фонда, а также создание и развитие фонда государственного наемного жилья как типовых потребительских качеств по доступным для граждан ценам, так и повышенной комфортности с дифференцированной в зависимости от уровня комфортности платой за наем.

46. В Республике Беларусь, обладающей большим духовным потенциалом общества, высоким уровнем развития всех форм традиционной и современной культуры, должны быть созданы необходимые условия для развития и реализации культурного потенциала каждой личности и общества в целом.

Для достижения этой цели требуется наличие современной законодательной базы, обеспечивающей решение вопросов сохранения и развития культуры. Нормативные правовые акты в сфере культуры действуют в течение длительного времени, носят довольно устойчивый характер и получили апробацию на практике. В этой связи существуют предпосылки для кодификации законодательства о культуре.

Глава 9. Основные направления и методологические подходы совершенствования законодательства в экономической сфере, законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов

47. Реализация принципов социального государства требует от любого государства наличия ресурсов, в первую очередь материальных и финансовых, которые приобретаются за счет экономической деятельности и затем перераспределяются для выполнения иных функций государства.

В Республике Беларусь создан благоприятный инвестиционный климат, но при этом на экономику страны оказывают большое влияние экономики других стран. Экономика республики зависит от многих внешних факторов и вызовов (поставки сырья, рынки сбыта, партнерские либо конфронтационные отношения на рынках товаров, работ и услуг и т.д.). Эффективность национальной экономики в таких условиях обусловливается в том числе надлежащим и опережающим правовым регулированием.

Общим направлением совершенствования правового регулирования в экономической сфере является повышение эффективности национальной экономики в условиях современной глобализации.

Правовое регулирование экономики осуществляется различными отраслями законодательства. Важными факторами, оказывающими влияние на экономическую сферу и мало поддающимися воздействию со стороны национальных государств, являются:

  • существование глобальной экономики и иных глобализационных процессов, когда государства, а также иные субъекты экономических отношений осуществляют борьбу за ресурсы, за повышение эффективности собственных экономических систем, в том числе путем перекладывания собственных издержек на иные государства;
  • кризис современной модели финансового капитализма;
  • избыточность индустриальных мощностей в современном мире и стремление отдельных государств к деиндустриализации и отбрасыванию ряда регионов в экономическом развитии;
  • экологический кризис и, как следствие, необходимость привлечения значительных ресурсов на его преодоление;
  • неравномерность распределения и потребления ресурсов;
  • активное международное регулирование экономической деятельности, в том числе навязывающее «правила игры» отдельным государствам и регионам.

На развитие законодательства в экономической сфере оказывает влияние деятельность Республики Беларусь в международных экономических организациях, ее нахождение в Таможенном союзе и ЕЭП, подготовка к вступлению во Всемирную торговую организацию (далее – ВТО).

В настоящее время общемировой практикой является устранение препятствий для межгосударственной хозяйственно-экономической деятельности, что позволяет субъектам хозяйствования воспользоваться рядом преимуществ от увеличения рынка и снижения издержек, а потребителям – от развития рыночной конкуренции. Абсолютное большинство государств мира, в том числе Российская Федерация, являются членами ВТО, соглашения которой предусматривают снятие барьеров для международной торговли. К вступлению в ВТО наравне с Казахстаном стремится и Республика Беларусь.

Существенный успех достигнут в развитии внутренней интеграции: сформирован Таможенный союз Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, действует ЕЭП, что предопределяет создание на единой таможенной территории условий, при которых функционируют механизмы регулирования экономик, основанные на единых принципах и обеспечивающие так называемые «четыре свободы», а именно: свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы.

Кроме того, в ЕЭП предполагается проведение согласованной макроэкономической, налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой и иной политики в той мере и в том объеме, в каких это необходимо для обеспечения равных условий конкуренции и поддержания макроэкономической стабильности.

К 2015 году должна быть проведена кодификация международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, одной из задач которой является устранение отсылочных норм, исключение противоречий, восполнение пробелов и формирование единого понятийного аппарата.

Все эти процессы требуют постоянной комплексной актуализации и корректировки действующих нормативных правовых актов и подготовки новых актов законодательства, направленных на реализацию международных обязательств Республики Беларусь в экономической сфере.

При этом планирование направлений совершенствования правового регулирования в экономической сфере должно основываться на общих тенденциях развития законодательства, отражающих развитие схожих подходов, применяемых за рубежом, на международно-правовом уровне, а также обладать качеством опережения.

48. Любая экономика основывается на технологических укладах – совокупности технологий, характерных для определенного уровня развития производства.

В результате научно-технического прогресса происходит переход от более низких укладов к более высоким, прогрессивным.

Использование новейших достижений биотехнологий, информатики и нанотехнологий определяет успешность государства и, наоборот, их отсутствие отбрасывает государство в развитии и снижает его субъектность. Технологический уклад охватывает замкнутый воспроизводственный цикл от подготовки кадров, добычи природных ресурсов до непроизводственного потребления. Для современной глобальной экономики характерно географическое рассредоточение элементов данного уклада, сознательный вынос наиболее затратных составляющих в страны третьего мира с размещением наиболее прибыльных составляющих в ведущих мировых державах.

В настоящее время доминирует V технологический уклад, ключевыми направлениями развития которого являются микроэлектроника и информационно-коммуникационные технологии, а также происходит переход к формированию VI технологического уклада, для которого характерны биотехнологии, основанные на достижениях молекулярной биологии и генной инженерии, нанотехнологии и наноматериалы, системы искусственного интеллекта и глобальные информационные сети.

Данные факторы обусловливают необходимость трансформации государственного, правового регулирования в экономической сфере, корректировки принципов и методов государственного воздействия на экономическую систему. Важным направлением совершенствования правового регулирования в экономической сфере является реформирование способов управления экономикой как в целом, так и ее отдельными отраслями.

Управление экономикой должно базироваться на долго-, средне- и краткосрочных прогнозах развития и формировании политики реализации соответствующих видов экономической деятельности, которые должны учитываться при разработке проектов нормативных правовых актов.

Представляется целесообразным отказываться от чрезмерного государственного регулирования экономической деятельности, поскольку это не исключает коррупционных проявлений. Одновременно недостаточное государственное регулирование может также порождать криминогенные последствия, способствовать неэффективному регулированию экономической деятельности. В этой связи необходимо дальнейшее развитие институтов криминологической экспертизы и правового мониторинга в данной сфере, а также координация деятельности нормотворческих и правоохранительных органов.

Правовое регулирование в экономической сфере должно быть направлено на оптимизацию и сокращение административных издержек и процедур, необходимых для занятия экономической деятельностью, и стимулировать правомерное поведение субъектов хозяйствования во избежание несоблюдения налагаемых обязанностей.

Перед Республикой Беларусь стоит задача не просто осуществлять «догоняющее» регулирование, встраиваясь в малоэффективные с точки зрения ведущих мировых экономических субъектов технологические цепочки, но стимулировать создание на собственной территории высокотехнологичных производств, позволяющих производить товары, работы и услуги с максимальной долей добавленной стоимости.

Правовое регулирование в экономической сфере должно осуществляться комплексно с превалированием стимулирующих методов, обеспечивающих, с одной стороны, развитие высокорентабельных видов деятельности, и, с другой стороны, таких видов деятельности, которые обеспечивают реальный суверенитет и безопасность государства.

Качество современной экономики зависит от наличия соответствующей инфраструктуры (качество связи, наличие офисных помещений, кадров, простота и удобство законодательства, прозрачность принимаемых решений, предсказуемость государственного курса и т.д.), что требует от государства создания условий для осуществления экономической деятельности, прибыль от которой позволит государству исполнять свои социальные и иные функции.

49. Экономическая деятельность является одновременно плановой и рисковой деятельностью, что обусловливает потребность в развитии категории «обоснованный хозяйственный риск», стимулировании экономически активного поведения субъектов хозяйствования, особенно в тех сферах, которые позволяют производить товары, работы и услуги с максимальной долей добавленной стоимости, а также в установлении условий и оснований для вмешательства государства в деятельность субъектов экономических отношений.

Экономика Республики Беларусь отличается значительной долей государственной собственности, что требует изменения подходов к ее управлению. С одной стороны, государственная собственность является основой государственного суверенитета. Современной общемировой тенденцией является доминирование государства в ведущих сферах экономической деятельности, обеспечивающих их реальный суверенитет. С другой стороны, государственная собственность требует эффективного управления.

Эффективное управление государственной собственностью предполагает изменение подходов к определению успешности работы государственных предприятий, а также их руководящего состава, к стимулированию экономически активного поведения и т.д. Эффективное управление основывается на использовании информационных технологий, новых видов деятельности, постоянной оптимизации численности работников, повышении их квалификации.

50. Экономическая деятельность основана на инвестировании материальных средств в экономику, это требует дальнейшего развития инвестиционного законодательства и защиты прав инвесторов. При этом важным направлением совершенствования законодательства является стимулирование активности национальных инвесторов и избирательный подход к использованию иностранных инвестиций, чрезмерный объем которых, особенно в стратегические отрасли, способен ограничить суверенитет государства. Требуется разработка дополнительных стимулов для инвесторов, планирующих осуществлять инновационную деятельность, внедрять абсолютно новые и новые для республики технологии.

Совершенствование правового регулирования в экономической сфере должно быть основано на опережающем использовании мирового опыта, особенно опыта государств, близких по своим характеристикам к Республике Беларусь (ограниченность природных ресурсов, малые экономики открытого типа, выгодное географическое положение и т.д.). Экономическое развитие Сингапура, Гонконга, Люксембурга, Швейцарии основано именно на льготном режиме для финансовой сферы, что в настоящее время позволяет данным государствам быть ведущими экспортерами соответствующих услуг.

Успешность экономической деятельности определяется состоянием финансово-кредитной системы, ее простотой (сложностью), удобством (неудобством) для субъектов хозяйствования.
Сложная, громоздкая система налогообложения, сопряженная с высоким уровнем налогов, в условиях глобальной экономики является негативным фактом для развития экономики, стимулирует вывод субъектов налогообложения с территории государства на территории сопредельных стран. Уменьшение количества налогоплательщиков требует увеличения количества и размеров налогов, которые распределяются среди оставшихся налогоплательщиков, стимулируя теневую экономику.

Совершенствование правового регулирования в данной сфере следует направлять на стимулирование увеличения количества налогоплательщиков, создание наиболее благоприятных в рамках интеграционных образований, в которые входит Республика Беларусь, условий налогообложения, сокращение количества налогов, упрощение процедур их уплаты и т.д.

Невысокий уровень налогообложения большого количества налогоплательщиков даст больший социальный эффект, чем при высоком налогообложении незначительного количества налогоплательщиков, незаинтересованных в расширении своей деятельности. Простые, понятные и удобные для налогоплательщика правила уплаты налогов и сборов в сочетании с высокими штрафами за уклонение либо неуплату налогов будут лучшим стимулом для повышения налоговой дисциплины.

51. Современная экономическая деятельность основывается на техническом нормировании, стандартизации и подтверждении соответствия. При этом способность реализовывать высокие стандарты является показателем успешности экономики. Это обусловливает дальнейшее развитие деятельности по стандартизации и сертификации.

Государство должно стимулировать деятельность субъектов хозяйствования (в том числе льготное налогообложение), которые в инициативном порядке переходят на более высокие стандарты качества, в том числе принятые в ведущих мировых государствах, а также экономическими методами ограничивать деятельность субъектов, использующих стандарты низкого уровня.

Одним из способов повышения эффективности экономики в данной сфере является заимствование стандартов, принятых в иных государствах. Такой подход может быть приемлемым лишь в определенных условиях, поскольку утрата суверенитета в данной сфере является недопустимой.

52. При проведении правовой политики необходимо учитывать тесную взаимосвязь экономической сферы с социальной сферой жизни общества, обеспечивать оптимальное сочетание различных методов и способов воздействия на данные сферы.

Так, важно обеспечить относительно равномерное распределение субъектов хозяйствования на территории государства. Это оправдывает необходимость применения льготных режимов при регистрации субъектов хозяйствования, осуществлении их деятельности на определенных территориях (малые городские поселения, сельская местность), использовании местных ресурсов. Одновременно льготированию, в том числе при размещении в регионах, должны подлежать наукоемкие и инновационные производства, наличие которых положительно скажется на социальной жизни в этих регионах.

Модернизация экономики, развитие наукоемких и высокотехнологичных производств будут связаны с высвобождением избыточной численности работников. Это налагает на государство обязанность по обеспечению повышения квалификации кадров, а также трудоустройства работников, высвобождаемых при переходе предприятий на инновационный путь развития. Стимулирование занятости предполагает в том числе упрощение создания субъектов хозяйствования, способных принять на работу избыточную массу работников. В этом случае оправданным будет минимизация налогообложения отдельных видов деятельности, являющихся формами самозанятости населения.

53. Для повышения эффективности правового регулирования в экономической сфере следует проводить консультации с бизнес-сообществом, организовывать дискуссии по проектам нормативных правовых актов.

При этом необходимо учитывать высокую криминогенность некоторых видов экономической деятельности, а также заинтересованность государственных органов в сохранении и даже расширении регулирования экономической деятельности, что требует детального обоснования потребности в таком регулировании, а также определения финансово-экономических последствий такого регулирования как для государства (кадры, ресурсы, время), так и для субъектов хозяйствования.

Экономическая деятельность зависит от наличия необходимых кадров, эффективности образовательной деятельности. Отставание в образовательной сфере обусловливает нехватку кадров и недостаточную способность государства к реализации наиболее перспективных технологических укладов. Это требует усиления связи между научной, образовательной и экономической сферами. Наука и образование должны готовить кадры, необходимые экономике для ее деятельности. В целях усиления практической составляющей образовательной и научной деятельности целесообразно льготировать деятельность субъектов хозяйствования, создаваемых научными организациями и учреждениями образования в сфере их деятельности, использующими результаты научных разработок, привлекающими на работу обучающихся.

Основой образовательной и научной деятельности являются преподаватели и научные работники, которые, как правило, являются высококвалифицированными специалистами, востребованными в иных сферах. Это требует изменения подходов к оплате их труда с одновременным изменением критериев его оценки.

54. В области законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов актуальным является его систематизация, поскольку существует множественность нормативных правовых актов Совета Министров Республики Беларусь и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, регулирующих однородные общественные отношения (например, в области охраны атмосферного воздуха, в области охраны и использования растительного мира и др.).

Требуется развивать правовые инструменты охраны окружающей среды и здоровья граждан в целях наиболее полной реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

В перспективе может быть проведена систематизация законодательства об охране окружающей среды путем подготовки и принятия Экологического кодекса Республики Беларусь.

Глава 10. Основные направления и методологические подходы совершенствования гражданского процессуального и хозяйственного процессуального законодательства, законодательства о судоустройстве и статусе судей

55. Совершенствование процессуального законодательства Республики Беларусь, регулирующего порядок обжалования судебных постановлений по гражданским делам, может развиваться в направлении гармонизации нормативных предписаний Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь и Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь, регулирующих вопросы обжалования судебных постановлений в отношении стадий и форм пересмотра, пределов пересмотра и объема полномочий проверяющих инстанций, а также реформирования системы обжалования судебных постановлений на основе введения неполной апелляции.

56. Для реализации указанных целей требуется проработка следующих вопросов:

  • о введении института «апелляционное производство» применительно к суду второй инстанции для пересмотра постановлений, не вступивших в законную силу;
  • совершенствования системы рассмотрения споров, связанных с объектами интеллектуальной собственности с тем, чтобы предоставить возможность рассмотрения данной категории споров областным (Минскому городскому) судам, сохранив судебную коллегию по делам интеллектуальной собственности Верховного Суда Республики Беларусь в качестве кассационной инстанции, и инстанции, рассматривающей жалобы на решения Апелляционного совета при патентном органе;
  • о конкретизации пределов рассмотрения дел апелляционной, кассационной и надзорной инстанциями хозяйственных судов, о предотвращении злоупотребления системой обжалования, об ограничении категорий дел, по которым возможно обжалование.

Глава 11. Основные направления и методологические подходы совершенствования законодательства в области правоохранительной деятельности и обороны

57. В целях сокращения преступности и других правонарушений, совершенствования уголовной политики в Республике Беларусь большое социально-практическое значение имеет повышение социальной эффективности деятельности правоохранительных и других государственных органов, общественных объединений и граждан по предупреждению преступлений и других правонарушений. Профилактика правонарушений является главным направлением стратегии современной государственной уголовной политики. Проведение эффективной деятельности по предупреждению преступлений и других правонарушений обусловливает социальную актуальность и практическую значимость разработки научно обоснованной теоретической концепции и научно-прикладной модели системы профилактики правонарушений.

Необходимо обеспечить системное правовое регулирование общественных отношений в сфере осуществления комплексной социально-правовой деятельности по предупреждению преступности и других правонарушений, направленной на снижение уровня преступности и иные позитивные изменения количественных и качественных показателей преступности и других, взаимосвязанных с ней правонарушений, обеспечение личной, имущественной и общественной безопасности граждан и правопорядка в обществе.

58. Государственную уголовную политику следует совершенствовать на основе использования современных криминологических научных знаний, инновационных теоретических подходов и достижений мировой социальной практики в сфере борьбы с преступлениями и другими правонарушениями. Причем предупреждение преступлений и других правонарушений – главное и приоритетное направление в системе современной уголовной политики.

Перспектива реформирования системы уголовных наказаний и иных форм реализации уголовной ответственности определена в Концепции совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 23 декабря 2010 г. № 672 (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2011 г., № 1, 1/12207).

Наличие достаточно большого спектра мер уголовно-правового воздействия, предусмотренных в Уголовном кодексе Республики Беларусь, позволяет оптимально реализовывать принципы дифференциации и индивидуализации уголовной ответственности. При этом необходимо и в дальнейшем проводить политику, направленную на повышение эффективности исправительного и предупредительного воздействия наказаний и иных мер уголовной ответственности, обеспечение социальной справедливости при применении уголовных санкций, предупреждение преступности в современных условиях.

Важнейшей инновацией должно стать усиление компенсационно-восстановительного эффекта любого наказания.

Одним из приоритетных направлений уголовной политики государства должна являться гуманизация уголовного законодательства посредством как смягчения наказания за совершение отдельных видов деяний, так и возможной их декриминализации.

В частности, во исполнение предложений, прозвучавших в Послании Президента Республики Беларусь белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь 8 мая 2012 года, направленных на снижение количества лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы за совершение преступлений против порядка осуществления экономической деятельности, целесообразно предусмотреть снижение санкций, а также установление альтернативных лишению свободы наказаний за совершение преступлений против порядка осуществления экономической деятельности.

59. Совершенствование правового регулирования в области обороны должно быть направлено на обеспечение защиты независимости, территориальной целостности, суверенитета республики, развитие военной организации государства, поддержание уровня оборонного потенциала, соответствующего возможностям государства и достаточного для решения задач мирного и военного времени, укрепление международных и региональных механизмов обеспечения военной безопасности, партнерства и доверия и реализовываться на основе положений Концепции национальной безопасности Республики Беларусь.

Проведенная работа по правовому урегулированию общественных отношений в указанной области характеризуется, с одной стороны, достаточностью правового регулирования, с другой – наличием значительного количества нормативных правовых актов различной юридической силы.

В целях уменьшения нормативного массива, а также качественного упорядочивания и обеспечения согласованности законодательства об обороне актуальным является проведение его систематизации.

Глава 12. Развитие правовой информатизации

60. Правовая информатизация является организационным, социально-экономическим и научно-техническим процессом, обеспечивающим условия для формирования, использования информационно-правовых ресурсов и реализации информационных отношений в правовой сфере, возникающих при поиске, получении, передаче, сборе, учете, обработке, хранении, накоплении, систематизации, актуализации, распространении (предоставлении) правовой информации, пользовании данной информацией и ее защите, а также при применении информационных технологий.

Одно из направлений правовой информатизации – постоянное развитие государственной системы правовой информации Республики Беларусь (далее – ГСПИ), представляющей собой организованную совокупность государственных информационно-правовых ресурсов и информационных технологий, обеспечивающую взаимодействие государственных органов, Национального центра правовой информации и иных государственных организаций по сбору, учету, обработке, хранению, систематизации, актуализации и распространению (предоставлению) правовой информации, а также официальному опубликованию правовых актов.

Эффективное функционирование ГСПИ создает необходимые условия для нормотворческой деятельности и обеспечения государственных органов, иных организаций и граждан полной, достоверной и своевременной правовой информацией, а также иной информацией, определяющей сущность правовой системы Республики Беларусь. Развитие ГСПИ и использование государственными органами в нормотворческой деятельности государственных информационно-правовых ресурсов и систем, в том числе Автоматизированной системы подготовки проектов правовых актов Республики Беларусь, будет способствовать дальнейшему совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности, повышению уровня правосознания общества.

61. Факторами, способствующими дальнейшему развитию правовой информатизации, являются:

  • совершенствование законодательства в области правовой информатизации и его актуализация, в том числе с учетом развития информационных технологий;
  • внедрение новых информационных технологий в правовую сферу;
  • совершенствование системы официального опубликования правовых актов в глобальной компьютерной сети Интернет;
  • совершенствование Национального реестра правовых актов Республики Беларусь как системы учета правовых актов;
  • актуализация и развитие Единого правового классификатора Республики Беларусь как основы систематизации законодательства;
  • развитие государственных информационно-правовых ресурсов в глобальной компьютерной сети Интернет, в том числе Национального правового Интернет-портала Республики Беларусь – основного государственного информационного ресурса глобальной компьютерной сети Интернет в области права и правовой информатизации;
  • развитие эталонного банка данных правовой информации Республики Беларусь и иных государственных информационно-правовых ресурсов;
  • использование в нормотворческой и правоприменительной деятельности полной, достоверной и своевременной правовой информации, распространяемой (предоставляемой) в составе информационно-поисковой системы «ЭТАЛОН» и (или) посредством глобальной компьютерной сети Интернет электронных копий эталонного банка данных правовой информации Республики Беларусь, банка данных проектов законов Республики Беларусь, иных государственных информационно-правовых ресурсов;
  • развитие межгосударственного обмена правовой информацией;
  • создание информационно-правовых ресурсов в рамках интеграционных образований, участницей которых является Республика Беларусь.
Rambler's Top100